Uzasadnienie
Starosta [...], decyzją wydaną w dniu [...], nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia, przez B. M., zamiaru budowy budynku poskromu dla potrzeb fermy hodowlanej danieli, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości Z., przy ulicy A 27.
Organ pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny: inwestor wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2009 roku, zgłosił zamiar budowy wskazanego wyżej budynku poskromu. Następnie Starosta [...], postanowieniem nr [...], z dnia [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia w/w wniosku, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, poprzez załączenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku takowego planu. Ponadto organ, tymże postanowieniem, zobowiązał inwestora do przedłożenia mapy dla celów lokalizacyjnych, z naniesieniem lokalizacji planowanej budowy, a także do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez określenia powierzchni zabudowy budynku oraz złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ze względu na niewypełnienie przez inwestora w całości nałożonego obowiązku Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia [...], wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego budynku poskromu. Decyzją Wojewody [...], nr [...] z dnia [...], powyższa decyzja organu pierwszej instancji została uchylona wraz poprzedzającym ją postanowieniem tegoż organu z dnia [...], nr [...], zaś sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta [...], postanowieniem nr [...], z dnia [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia oraz dostarczenia następujących dokumentów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.), oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wypełnionego zgodnie ze wzorem określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 roku, zmieniającym rozporządzenie z sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysonowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2004 roku, Nr 242, póz. 2421).
Powyższe postanowienie, zdaniem organu, doręczono inwestorowi w dniu 10 lutego 2010 roku. Pomimo upływu terminu określonego w tym postanowieniu brakujących dokumentów nie uzupełniono. Wobec tego organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę niekompletność złożonego wniosku, wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego budynku, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ w jego ocenie, po uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...], wraz z postanowieniem nr [...] z dnia [...] brak jest prawnej możliwości do ponownego wniesienia sprzeciwu.
Odwołujący się wskazał, iż uchylenie decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Konkludując wyjaśnił, że w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.
Kończąc B. M. podniósł, że nie otrzymał postanowienia nr [...] z dnia [...], a o jego treści dowiedziałem się dopiero z treści decyzji z dnia [...], nr [...].
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy w całości wskazaną wcześniej decyzję Starosty [...] decyzją z dnia[...], nr [...].
W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie dołączył do złożonego wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełnionego zgodnie ze wzorem określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 roku. Dalej organ wyjaśnił, że treść pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" została określona przez ustawodawcę w art. 3 pkt 11 wskazanej ustawy, zaś oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z najważniejszych dokumentów składanych przez inwestora zgłaszającego budowę lub wykonanie określonych robót budowlanych, jak również przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Druk oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane właściwie wypełniony i podpisany przez inwestora jest dokumentem, w oparciu o który organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala tytuł prawny, na podstawie którego inwestor ma prawo do realizacji danego przedsięwzięcia. Brak powyższego dokumentu jest brakiem formalnym, bez którego merytoryczna ocena "zgłoszenia" nie jest możliwa.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda [...] stwierdził, że postanowienie nr [...] z dnia [...], zostało wysłane na ten sam adres, na który wysyłana była wszelka korespondencja przez organy obu instancji, a odebrała je ta sama osoba (H. W., kuzynka), która potwierdziła odbiór zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B. M., wnosząc alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz postanowienia tegoż organu nr [...] z dnia [...], o uchyleniu obu wymienionych decyzji i postanowienia w celu umożliwienia organowi pierwszej instancji umorzenia postępowania w sprawie przedmiotowego zgłoszenia z dnia 5 sierpnia 2009 roku.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej po raz drugi sprzeciw, w sytuacji gdy upłynął termin określony w tym przepisie, uprawniający organ do wniesienia sprzeciwu oraz polegające na nałożeniu obowiązku złożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy nie wymaga tego przepis art. 30 ust. 2 w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt l lit. a) Prawa budowlanego;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 35 § 1 i § 2, art. 43 i art. 133 K.p.a., polegające na wadliwym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, rażącej jego przewlekłości i braku należytego uzasadnienia podjętych postanowień i decyzji.
Ponadto skarżący wniósł o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] oraz postanowienia tegoż organu nr [...] z dnia [...] w trybie przewidzianym przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W przekonaniu skarżącego termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego upłynął już przed wydaniem pierwszej decyzji wnoszącej sprzeciw. Nadto nie było podstaw po uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ewentualne braki zgłoszenia mogły być i powinny uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, jeżeli Wojewoda [...] nie podzielił poglądu o upływie terminu do wniesienia sprzeciwu.
Zatem zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Z tych też powodów nie zachodzi potrzeba odniesienia się do wadliwego uzasadnienia decyzji Nr [...]. Przedstawione argumenty zdają się wskazywać na potrzebę wyeliminowania z obiegu prawnego w trybie art. 135 p.p.s.a. również decyzji Wojewody [...] nr [...], decyzji Starosty [...] Nr [...] i postanowienia tego organu nr [...]. Dalej skarżący wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania nie wskazano podstawy prawnej żądania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy niewielkiego pomieszczenia poskromu na terenie gospodarstwa rolnego.
Nadto nie zakreślono realnego terminu do ewentualnego wykonania tego obowiązku, co wskazuje na pozorne działanie organu pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnił, że w zgłoszeniu z dnia 5 sierpnia 2009 roku wyraźnie stwierdził, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i że ma prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane, a w piśmie z dnia 2 września 2009 roku wskazał, że oświadczenie to zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wobec tego, zdaniem skarżącego został spełniony wymóg wynikający z art. 30 ust. 2, w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem B. M. wykładnia językowa art. 32 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego nie wskazuje, żeby oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane "musiało być" złożone wyłącznie na urzędowym wzorze oświadczenia. O spełnieniu ustawowego wymogu decyduje w tym wypadku treść a nie forma oświadczenia. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, ten brak można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Kończąc skarżący wyjaśnił, iż H. W. nie pojęła się oddania adresatowi postanowienia nr [...] z dnia [...], zaś adresat nie został zawiadomiony o doręczeniu zastępczym w sposób określony w art. 43 K.p.a., a w sytuacji, w której skarżącemu zostałoby doręczone wymienione postanowienie, to żądane oświadczenie zostałoby przez niego złożone na urzędowym wzorze.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga należało uznać za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W myśl art. 30 ust.1 oraz art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego wymienione w nich rodzaje budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym i przyspieszenie procesu budowlanego.
Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 tej ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem drugiej instancji, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a. Wskazać należy, że w sytuacji, w której inwestor naruszył warunki formalne związane ze złożeniem zgłoszenia nie dołączając do niego wymaganych dokumentów, to organ uprawniony jest do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tych braków i nakładającego przez to na zgłaszającego obowiązek podjęcia odpowiednich czynności.
Co do zasady słuszny jest pogląd, iż nałożenie na inwestora w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki powoduje przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Zatem w sytuacji gdy, zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust.
- 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu.
W świetle art. 30 ustawy Prawa budowlanego, regulującego zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 (zdanie ostatnie), art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Traci te kompetencje po upływie wskazanego terminu. W wyroku z dnia 6 marca 2009 roku (w sprawie o sygn. akt II OSK 307/08, Lex nr 530044), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy.
Akceptując powołany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 roku (w sprawie o sygn. akt II OSK 724/08, www. orzeczenia, nsa.gov.pl) podniósł, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę sprzeciwu nie może jednak pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu (zdanie drugie) - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.
Sąd stwierdził, że gdy organ drugiej instancji uchyla decyzję o sprzeciwie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to organ pierwszej instancji utracił już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania. Przedstawiona linia orzecznictwa NSA znalazła również potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (zob. np: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 roku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 753/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 roku, w sprawie o sygn. akt VII Sa/Wa 274/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 787/09, wszystkie orzeczenia dostępne na stornie internetowej www. orzeczenia, nsa.gov.pl)
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, tj. zgłoszenia B. M. 5 sierpnia 2009 roku wyjaśnić trzeba, że skutki procesowe upływu materialnoprawnego trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przekładają się na możliwość wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym dotyczącym przedmiotowego budynku poskromu dla potrzeb fermy hodowlanej danieli.
Wobec tego zgłoszony w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...], przez Starostę [...] sprzeciw nie był zasadny wobec faktu, że już postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] wydane w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego było wydane bezpodstawnie. Tym samym wadliwe było utrzymanie w mocy przez Wojewodę [...], jako organu odwoławczego, takiego rozstrzygnięcia. Podobnie nieprawidłowe było rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...].
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę organ pamiętać, iż przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy jest terminem prawa materialnego, co też potwierdza się bez zastrzeżeń w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zachowanie tego terminu jest konieczne z tej przyczyny, że instytucja zgłoszenia ma charakter uproszczony i jej celem jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do realizacji inwestycji. Wskazany termin ma charakter także kompetencyjny, a to znaczy, że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Zatem wobec upływu 30 dniowego terminu uprawniającego Starostę [...] do wniesienia sprzeciwu, Wojewoda [...] winien był uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Niesporne jest bowiem, że pierwsza decyzja o sprzeciwie została jeszcze przez organ administracji publicznej wydana w terminie, jednakże została ona uchylona w postępowaniu odwoławczym, a sprawę organ drugiej instancji przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, nakazując temu organowi dokonanie określonych czynności. Niewątpliwie w czasie, kiedy akta sprawy wróciły do organu pierwszej instancji, termin ustawowy do wniesienia sprzeciwu już upłynął, co powoduje, że organ ten nie miał kompetencji do ponownego wniesienia sprzeciwu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie o art. 200 wskazanej ustawy.
m.o.