Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 65/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 grudnia 2016 r., znak PNIK-I.4131.246.2016 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, 1579) - dalej w skrócie "u.s.g.", w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, 904, 961, 1250, 1579) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Bielawy nr XXVIII/108/2016 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy, w całości.

Motywując wspomniane wyżej rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w dniu 26 października 2016 r. Rada Gminy Bielawy podjęła uchwałę nr XXVIII/108/2016 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy.

O prowadzonym postępowaniu nadzorczym organ gminy został powiadomiony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 22 listopada 2016 r.

W ocenie Wojewody podczas tworzenia przedmiotowego studium doszło do istotnego naruszenia zasad jego sporządzania w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Przedstawione w rzeczonym dokumencie uwarunkowania rozwoju oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 u.p.z.p., nie zawierają elementów wprowadzonych ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777). Na mocy art. 41 ustawy o rewitalizacji wprowadzone zostały zmiany w u.p.z.p., m.in. został zmieniony art. 10 u.p.z.p., który zawiera otwarty katalog uwarunkowań i głównych treści studium. Ustawa ta zmieniła m.in. art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. i zgodnie z nowym jego brzmieniem w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W ocenie organu nadzoru bilans terenów gminy Bielawy został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W szczególności nie zawiera on danych wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p., tj. określenia szacunkowej chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, położonych poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W związku z tym nie został również spełniony warunek wynikający z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. Brak takiej analizy porównawczej skutkuje niemożnością wyciągnięcia wniosków wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., to jest jednoznacznego określenia, czy przy uwzględnieniu maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., bilans terenu może być uzupełniony nową zabudową na terenach poza obszarami, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., lub czy nie należy już przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza tymi obszarami.

Ponadto mając na uwadze przepis art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p. zawarto w niniejszym studium informację o dochodach i wydatkach w ostatnich latach oraz podano kwotę potencjału inwestycyjnego bez odniesienia do samych możliwości realizacji infrastruktury.

Zdaniem organu nadzoru został również naruszony art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p., ponieważ uwarunkowania zawarte w przedmiotowym studium, wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy nie uwzględniają wszystkich niezbędnych elementów, tj. m.in. możliwości finansowania przez gminę infrastruktury. Mianowicie zawarto w niniejszym studium jedynie informację o dochodach i wydatkach w ostatnich latach oraz podano kwotę potencjału inwestycyjnego bez odniesienia do samych możliwości realizacji infrastruktury. W związku z powyższym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu uwzględniają bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

W konsekwencji oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, dlatego obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

Na skutek wszczętego postępowania nadzorczego Wójt Gminy Bielawy w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. poinformował, że w dokumentacji prac planistycznych mylnie załączono tekst uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy z kwietnia 2015 r. Natomiast do ww. pisma został załączony tekst uwarunkowań z grudnia 2015 r. Jednocześnie nie został organowi nadzoru przekazany bilans terenów gminy Bielawy, o co wnosił organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, stąd też ocena prawidłowości ustaleń studium pod względem zasad określonych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., nie mogła być dokonana w pełnym zakresie. Z tych też względów wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stało się konieczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy Bielawy reprezentowana przez adwokata G.S. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania studium; art. 10 ust. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 oraz pkt 7 lit. c u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie uwzględniono w studium uwarunkowań określonych w niniejszych przepisach, art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

Zdaniem autora skargi stanowisko organu nadzoru jest błędne. Wskazano dalej, że rozpoczęcie prac nad aktualizacją studium zostało wywołane podjęciem przez Radę Gminy Bielawy uchwały Nr XLII/208/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy (ponad rok przed zmianą przepisów wprowadzoną ustawą o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r.). W fazie początkowej procedury przygotowano podstawowe dokumenty planistyczne w tym: opracowanie ekofizjograficzne, podstawowe uwarunkowania rozwoju przestrzennego (w myśl przepisów przed 9 października 2015 r.), koncepcję studium z przedłożeniem Radzie Gminy Bielawy do aprobującej wiadomości.

Następnie uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia dokumentacji projektu studium. Z uwagi na wejście w życie nowych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełniono tekst uwarunkowań rozwoju przestrzennego o analizy wynikające z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Wyłożono do publicznego wglądu projekt dokumentu w dniach od 17 marca 2016 r. do 4 maja 2016 r.

W ocenie strony skarżącej brak jest podstaw do sformułowania zarzutu pominięcia treści art. 10 ust. 5 przy sporządzeniu studium z uwagi na fakt, że:

1. 1. w przepisie użyto pojęcia "funkcja zabudowy", które nie posiadają definicji w u.p.z.p. ani w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenu. Zgodnie z przepisami art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Jedynym przepisem mówiącym o funkcji w odniesieniu do budynków jest rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie użyto pojęcia funkcji użytkowej budynku. Powyższe wskazuje na potoczne (encyklopedyczne - jako własność związana z zastosowaniem, przeznaczeniem lub zadaniem obiektu, urządzenia lub osoby) znaczenie pojęcia;
2. 2. w przepisie zobowiązano do określenia chłonności obszarów wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy bez określenia w stosunku do jakiego wskaźnika ta chłonność ma się odnieść. Dla terenów zabudowy produkcyjnej magazynów i składów nie jest możliwe przyjęcie miarodajnego wskaźnika. Tereny produkcyjne energii odnawialnej ze źródeł fotowoltaicznych mają wskaźnik "0". Tereny logistyczne mogą osiągać powierzchnię użytkową przekraczającą wielokroć 10 000 m2. Jedynymi ograniczeniami kształtowania wielkości terenów produkcyjnych magazynów i składów są:
3. - warunki fizjograficzne (wykluczenie gleb wysokiej jakości, ochrona obszarów przyrodniczych itp.),
4. - możliwości ekonomiczne gminy i potencjalnych inwestorów. Podobna sytuacja występuje w kwestii zabudowy usługowej.

Problemem jest określenie chłonności obszarów zabudowy zagrodowej. Zgodnie z przepisami § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) ilekroć jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wielkość powierzchni użytkowej takiej zabudowy w obrębie działki budowlanej jest wykładnią wielkości gospodarstwa rolnego, w związku z czym nie istnieje proste przełożenie wskaźnika powierzchni użytkowej w siedlisku rolniczym na powierzchnię terenu zabudowy zagrodowej.

W opracowywanym dokumencie kluczowym problemem jest ocena potrzeb mieszkaniowych na obszarze gminy, których wielkość może być wyrażona w powierzchni użytkowej zabudowy w odniesieniu do sytuacji demograficznej gminy.

Analizy, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 5, zostały dostosowane do problematyki zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy. Gmina ta jest typową gminą "ziemską" z gospodarką opartą na rolnictwie i zabudową prawie wyłącznie zagrodową. Zabudowa mieszkaniowa występuje wyłącznie w formie osiedli po dawnych państwowych gospodarstwach rolnych oraz zabudowy jednorodzinnej w Bielawach i Sobocie. Zwarte struktury przestrzenne osadnictwa występują wyłącznie w miejscowości Bielawy i Sobota. Zabudowa w pozostałych miejscowościach ukształtowana jest w postaci pasm siedlisk rolniczych, w których występuje sporadycznie zabudowa jednorodzinna i usługi elementarne (sklep, świetlica, strażnica OSP). W rozdziale IV od 4.1. do 4.3. "Uwarunkowań rozwoju przestrzennego" omówiono:

1. - wnioski z analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych,
2. - chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej,
3. - chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę położonych poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej,
4. - bilans zapotrzebowania na nową zabudowę.

W rozdziale "1.1. Prognoza demograficzna" uwarunkowań zawarto stwierdzenie oparte na analizach, wskazujące na możliwość stabilizacji liczby ludności na terenie gminy na poziomie od 5800 do 6000 mieszkańców. Przy aktualnej liczbie na poziomie 5718 osób zakłada się brak wzrostu jak i spadku liczby mieszkańców.

W rozdziale "2. Analiza uwarunkowań ekonomicznych." uwarunkowań zawarto stwierdzenie oparte na analizach, dotyczące potencjału inwestycyjnego gminy na poziomie 6% do 9% dochodów co daje kwotę 1 mln zł do 1,5 mln zł na rok.

Strona skarżąca odnosząc się do zarzutów szczegółowych zauważyła, że:

1. 1. w zakresie sformułowania, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, w treści uwarunkowań zawarto poniższy zapis. W rozdziale 4.4. Bilans zapotrzebowania na nową zabudowę zapisano: "Z analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych wynika, że na obszarze gminy nie występuje zapotrzebowanie pod nową zabudowę mieszkaniową."

W rozdziale "5.1. Synteza ustaleń studium." tekstu studium zawarto bilans powierzchni stref rozwoju przestrzennego, z którego wynika zachowanie istniejącego stanu w zakresie zabudowy mieszkaniowej nierolniczej (0,8% powierzchni gminy) i dominujący rolniczy kierunek rozwoju gminy z zabudową zagrodową. W treści rozdziału stwierdzono: "Zgodnie z treścią analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych zawartych w opracowaniu "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" rozwój gminy nie wymaga wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Określone planami miejscowymi oraz istniejącymi zwartymi strukturami zabudowy zagrodowej tereny, są wystarczające dla realizacji zabudowy mieszkaniowej w siedliskach rolniczych a na zasadzie dopuszczenia dla realizacji sporadycznej zabudowy jednorodzinnej.

Ukształtowane pasma zabudowy przy drogach utwardzonych z sieciami elektroenergetycznymi i wodociągowymi nie wymagają znaczących środków inwestycyjnych dla podniesienia standardów uzbrojenia terenów budowlanych.

2. w zakresie oszacowania chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, w treści uwarunkowań zawarto poniższe zapisy.

W rozdziale "4.2. Chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej ", stwierdzono:

"W celu określenia obszarów charakteryzującego się w pełni ukształtowaną zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną zabudowy wiejskiej, przyjęto następujące kryteria:

1. - tereny niezabudowane nie przekraczające 40% powierzchni obszaru,
2. - tereny są uzbrojone w sieci elektroenergetyczne i Wodociągowe oraz drogi.

Na planszy "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" określono obszary spełniające ww kryteria obejmujące:

1. - obszary koncentracji zabudowy mieszkaniowo-usługowej i produkcyjnej w ośrodkach dominujących w sieci osadniczej,
2. - obszary skoncentrowanej zabudowy w ukształtowanych pasmach o dominującej funkcji zabudowy zagrodowej.

Nie jest uzasadnione określanie chłonności pasm zabudowy zagrodowej z uwagi na następujące przesłanki:

1. a) wielkość siedlisk zabudowy zagrodowej może się wahać od 0,15 ha do 0,8 ha,
2. b) realizacja nowych siedlisk zabudowy zagrodowej nie jest uwarunkowana wskaźnikami demograficznymi lecz tendencjami do:
3. - zwiększania lub zmniejszania liczby gospodarstw,
4. - jakości rolniczej sfery produkcyjnej,
5. - zewnętrznych uwarunkowań opłacalności produkcji rolnej.

Celowa jest analiza terenów promowanych do zabudowy w miejscowościach Bielawy i Sobota, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i tereny z wydzielonymi działkami budowlanymi.

W Bielawach, osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej posiada 14 działek budowlanych niezabudowanych. Szacunkowa chłonność tych działek to realizacja 1960 m2 pow. użytkowej mieszkań dla 60 mieszkańców.

W Sobocie, tereny o charakterze osiedlowym obejmują 7 działek budowlanych, dla których nie sporządzono planu miejscowego. Szacunkowa chłonność tych działek to realizacja 980 m2 pow. użytkowej mieszkań dla 30 mieszkańców.

Z uwagi na powyższe do dalszych analiz i bilansów nie brano pod uwagę powyższych wskaźników z uwagi na ich niewielkie znaczenie.

3. W zakresie oszacowania chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, w treści uwarunkowań zawarto poniższe zapisy.

W rozdziale "4. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę", stwierdzono: Obszar gminy pokryty jest planami miejscowymi w 12%.

W obowiązujących planach dominują następujące kategorie przeznaczenia:

1. 1) na terenach przeznaczonych pod zabudowę kategorie przeznaczenia o formule:
2. - "zabudowa zagrodowa z mieszkaniowo-usługową",
3. - "zabudowa zagrodowa z rekreacyjną";
4. 2) na terenach otwartych kategorie przeznaczenia o formułach:
5. - "rolnictwo",
6. - "rolnictwo z zabudową zagrodową",
7. - "leśnictwo".

Większe kompleksy pokryte planami miejscowymi występują w miejscowości Helin, Bielawy, Piaski Bankowe i Emilianów.

W planach miejscowych została zrealizowana zasada określona w obowiązującym Studium zakładająca aktywizację społeczeństwa w zakresie pozarolniczych działalności usługowych i produkcyjnych. Kategorie przeznaczenia terenu dopuszczające wielofunkcyjne zagospodarowanie działek budowlanych umożliwiają realizację w zabudowie zagrodowej lub zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej;

1. - obiektów lub lokali usługowych,
2. - niewielkich zakładów produkcyjnych, na warunkach określonych pozostałymi ustaleniami planów miejscowych, a w szczególności dotyczących ochrony środowiska zamieszkania i ochrony przyrody. Planami miejscowymi nie wyznaczono kompleksów zabudowy mieszkaniowej jedno lub wielorodzinnej.

W rozdziale "4.3. Chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę położonych poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej" zawarto poniższe stwierdzenie.

Poza obszarami zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej nie przeznaczono terenów pod zabudowę.

Z uwagi na powyższe do dalszych analiz nie brano pod uwagę wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę planami miejscowymi z uwagi na podstawowy rolniczy charakter przeznaczenia terenów.

1. 4. W zakresie oszacowania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
2. a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
3. b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
4. 5. Z uwagi na brak potrzeb wyznaczania nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej nie dokonano analizy porównawczej. W zakresie określenia:
5. a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
6. b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami.

Z uwagi na brak potrzeb wyznaczania terenów nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej (istniejąca zabudowa położona jest w terenach uzbrojonych i jest dostosowana do potrzeb demograficznych gminy) nie określano szczegółowych możliwości inwestycyjnych w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor zwrócił uwagę, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się pojęciem istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i istotnego naruszenia trybu ich sporządzania. W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono istotne naruszenie zasad sporządzenia studium poprzez stwierdzenie naruszenia art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Stwierdzono brak niektórych analiz i danych, o których mowa w przepisie bez odniesienia się do potrzeby przeprowadzania takich analiz. Rozstrzygnięcie nadzorcze przytacza wyłącznie przepisy, z czego wynika teza, że niezależnie czy gmina chciałaby zachować obecną strukturę przestrzenną czy nie (czy wyznacza tereny nowej zabudowy czy nie) analizy, bilanse i zestawienia muszą być wykonane. O istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium stanowią uchybienia merytoryczne, związane ze sporządzeniem studium, ale tylko takie, które będą prowadzić do niemożności zastosowania studium w praktyce.

Wiąże się to z brakiem możliwości sporządzenia planu miejscowego zgodnego z ustaleniami studium. Do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, organ nadzoru obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa (istotny lub nieistotny), co oznacza, że organ nadzoru zobowiązany jest do wskazania istotnego naruszenia prawa i uzasadnienia tego faktu, tymczasem organ nadzoru nie uzasadnił swoich zarzutów poprzez wyraźne wskazanie istoty naruszenia zasad sporządzania studium.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zeprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i złożył wykaz elementów brakujących w analizie do studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej w dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 1 grudnia 2016 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Bielawy nr XXVIII/108/2016 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy, w całości, doszedł do przekonania, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Według art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 – Lex nr 2168693, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 – Lex nr 2036630, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16 – Lex nr 2145735).

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 754/10 – Lex nr 737507).

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" studium należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 10 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego i wywiedzioną w związku z tym argumentację o podjęciu uchwały nr XXVIII/108/2016 z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5 i art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p., poprzez sporządzenie bilansu terenów gminy Bielawy niezgodnie z wymogami ustawowymi, co jak prawidłowo ocenił organ nadzoru stanowi o istotnym, bo nieakceptowalnym z punktu widzenia porządku prawnego, naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium w całości.

Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że w trakcie prac planistycznych nad uchwałą nr XXVIII/108/2016 z dnia 26 października 2016 r., a zainicjowanych uchwałą Rady Gminy Bielawy z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XLII/208/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy, na mocy art. 41 pkt 3 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777 ze zm.), znowelizowano w istotnym zakresie brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 8, pkt 14, dodano pkt 14a u.p.z.p. oraz ustępy 5-7.

Wspomniana ustawa o rewitalizacji w świetle jej art. 54 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 18 listopada 2015 r. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, regulujących zasady postępowania w stosunku do procedur planistycznych wszczętych i niezakończonych nakładał na właściwe organy gminy obowiązek uwzględnienia art. 10 u.p.z.p. w nowym, znowelizowanym brzmieniu.

W dacie podjęcia przez Radę Gminy Bielawy uchwały nr XXVIII/108/2016, co miało miejsce w dniu 26 października 2016 r., przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

1. a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,
2. b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,
3. c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
4. d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1. 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2. 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3. 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4. 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
5. a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
6. b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
7. 5) określa się:
8. a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
9. b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
10. 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej (art. 10 ust. 5 u.p.z.p.).

Działania, o których mowa w ust. 5, mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.).

Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę:

1. 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat;
2. 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (ust. 7 u.p.z.p.).

Analiza przywołanego unormowania i użytych w nim po słowach "dokonując bilansu [...], kolejno" kategorycznych zwrotów:, "formułuje się", "szacuje się", "porównuje się", "określa się" dowodzi, że ustawodawca w sposób bezwzględnie wiążący organy uchwałodawcze określił obowiązki w zakresie sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Podkreślić przy tym należy, że dokonując bilansu należy kolejno, a zatem nie w sposób wyrywkowy, lecz uporządkowany pod względem kolejności, podejmować nakazane ustawą czynności. Zaznaczyć w związku z tym przyjdzie, że skoro ocena w tym zakresie powinna uwzględniać okres nie dłuższy niż 30 lat, to co do zasady brak sprecyzowania w bilansie zapotrzebowania na nową zabudowę niezależnie od jej rodzaju (funkcji zabudowy), pozwala przypuszczać, że gmina przez najbliższe 30 lat nie ma zamiaru dalej się rozwijać i prowadzić jakichkolwiek inwestycji na swoim terenie.

W realiach rozpoznawanej sprawy, co potwierdza załączony do akt materiał dowodowy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został wprawdzie opracowany, jednakże - co prawidłowo wyartykułował organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym - nie odpowiada on wymogom art. 10 ust. 5 u.p.z.p., który, o czym była wyżej mowa, precyzuje ściśle kolejność poszczególnych działań przy jego sporządzaniu i elementy podlegające badaniu. Ponadto, już na pierwszy rzut oka, zestawienie treści skargi z treścią studium dowodzi, iż rzeczony bilans nie jest opracowaniem spójnym, uporządkowanym i kompleksowym, a jego poszczególnych elementów należy poszukiwać w treści całego studium. Powyższa okoliczność nie stanowiła jednak bezpośredniej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, choć niewątpliwie utrudniała weryfikację bilansu w świetle przesłanek materialnoprawnych.

Sąd odnosząc się do rozważanego bilansu terenów stwierdził w ślad za organem nadzoru, iż przede wszystkim nie spełnia on wymagań określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie określa maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażonego w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Następnie, jeśli chodzi o warunki sprecyzowane w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., to podstawowym zarzutem pod adresem bilansu jest odniesienie się wyłącznie do terenów zabudowy mieszkaniowej w miejscowościach - Bielawy i Sobota i pominięcie możliwości lokalizowania nowej zabudowy (niekoniecznie mieszkaniowej) na terenie całej gminy (a nie tylko w dwóch miejscowości), wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy w podziela na funkcje.

Ewidentnie w uchwale nie zostały spełnione przesłanki z art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p.

W rezultacie, wobec braku ustosunkowania się do wymogów z art. 10 ust. 5 pkt 1-3 u.p.z.p. nie było możliwości określenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę w skali całej gminy, zatem nie spełniono wymagań jasno sprecyzowanych w art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. Analiza studium uzasadnia konkluzję, że zawarto w nim wprawdzie informacje o dochodach i wydatkach w ostatnich latach oraz określono kwotę potencjału inwestycyjnego gminy, jednakże nie uwzględniono możliwości finansowania przez gminę infrastruktury technicznej jak wymaga tego art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a u.p.z.p. W zakresie warunków z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p. w studium zamieszczono informację, że poza obszarami zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej nie przeznaczono terenów pod zabudowę.

Rację ma również Wojewoda twierdząc, że w studium wzięto pod uwagę warunki wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy uwzględniających analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a u.p.z.p.). Zawarto w nim także prognozę liczby ludności w 2045 r., czyli elementy określone w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b u.p.z.p. oraz informację o dochodach i wydatkach w ostatnich latach ze wskazaniem kwoty potencjały inwestycyjnego, pominięto jednak zagadnienia możliwości realizacji infrastruktury, czego niewątpliwie wymaga art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p.

Podsumowując, sąd stwierdził, że uchwała w sprawie uchwalenia studium podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co prawidłowo skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w całości, mocą zaskarżonego aktu nadzoru. Ponadto skład orzekający w sprawie niniejszej nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych uchybień w procedurze nadzorczej. Analiza treści skargi i argumentacji wywiedzionych w niej zarzutów okazała się zupełnie chybiona w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zebranego materiału dowodowego i w rezultacie nie mogła skutkować usunięciem z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z podanych wyżej względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.

k.ż.