Uzasadnienie
II SA/Łd 653/03
Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek A. S. w sprawie legalności budowy szopy na działce nr geod. [...] położonej w B. przy ul. A 51, należącej do M. i Z. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]) uchylił w całości decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia 5 lipca 2000 r. o odsunięcie od granicy na odległość 3-4 m szopy drewnianej usytuowanej na działce nr geod. [...], stanowiącej własność M. i Z. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił wydania nakazu rozbiórki szopy drewnianej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że A. S., właścicielka działki nr geod. [...], wystąpiła w dniu 5 lipca 2000 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. z wnioskiem o odsunięcie od granicy na odległość 3-4 m szopy drewnianej M. i Z. Z. usytuowanej bezpośrednio przy granicy z jej gruntem. W ocenie organu, tak sformułowany wniosek jest wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej szopy, gdyż nie jest możliwe przesunięcie szopy o kilka metrów, bez jej uprzedniej rozbiórki.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż sporna szopa drewniana jest tymczasowym obiektem budowlanym o wymiarach 3,0 x 8,0 m i wysokości 2 m, wybudowanym przez Z. Z. jako magazynek na narzędzia i materiały budowlane w związku z budową budynku gospodarczego, a od 1989 r. do momentu rozstrzygania - budynku mieszkalnego.
Organ I instancji podkreślił, że po zakończeniu prowadzonej budowy, przedmiotowa szopa musi być rozebrana, ponieważ przestanie istnieć okoliczność legitymizująca istnienie tego obiektu, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.
W opinii organu I instancji, sprawa odległości szopy od granicy (według mapy ok. l m) nie jest w tym przypadku istotna, ponieważ jest to obiekt nieuciążliwy, bardzo niski, położony obok upraw rolnych na działce A. S., w odległości około 60 m od jej najbliższych zabudowań.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podkreślił, że A. S. podczas wielokrotnych wizyt w inspektoracie miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, jednak z tego nie skorzystała.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wniosła o jej uchylenie oraz o wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji nakazującej przesunięcie spornej szopy, względnie jej rozbiórkę.
Zdaniem odwołującej się, zaskarżona decyzja jest błędna i powinna opierać się na przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skarżąca podkreśliła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niesłusznie przyjął, że ze względu na brak możliwości przesunięcia szopy, wniosek odwołującej się z dnia 5 lipca 2000 r. należało potraktować jako wniosek o nakazanie rozbiórki. W ocenie A. S., niezwiązaną trwale z gruntem szopę można swobodnie przenieść na określoną przepisami odległość, podobnie jak to Zdzisław Z. uczynił z ustępem, który zlokalizowany był obok spornej szopy.
Odwołująca się podała nadto, że budynek, którego budowa powoduje konieczność istnienia spornej szopy, został już ukończony i jest w tej chwili zamieszkiwany. Przedmiotowy obiekt, w ocenie skarżącej, uniemożliwia jej właściwe korzystanie z jej nieruchomości i negatywnie wpływa na uprawy.
A. S. zakwestionowała stwierdzenie organu I instancji, że zapewniono jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji.
Jak podał organ odwoławczy, w odpowiedzi na wniosek z dnia 5 lipca 2000 r. skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł., zawierający prośbę o odsunięcie na odległość co najmniej 3 - 4 m od granicy działki, szopy drewnianej zlokalizowanej na działce nr [...] będącej własnością M. i Z. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie i w dniu 26 kwietnia 2002 r. przeprowadził wizję lokalną, w wyniku której stwierdzono, iż przedmiotowa szopa drewniana została wybudowana w 1981 r. w granicy z działką sąsiednią, jako tymczasowy budynek pomocniczy służący budowie budynku gospodarczego, a obecnie budynku mieszkalnego.
Organ odwoławczy wskazał, że w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 31 stycznia 2003 r. oględziny na nieruchomości przy ul. A 1 w B., które potwierdziły wcześniejsze ustalenia dokonane przez organ I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.
W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy oraz oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy jednoznacznie wynika, że nadal jest prowadzona budowa budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Starosty Powiatu Ł. z dnia [...], Nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę, a roboty budowlane związane z tą inwestycją nie zostały jeszcze zakończone – zatem, zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki lub przesunięcia istniejącej obecnie szopy drewnianej, która jest użytkowana jako tymczasowy budynek pomocniczy służący budowie budynku mieszkalnego.
W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo przyjął, iż nie ma podstaw prawnych do wydawania nakazu rozbiórki szopy drewnianej na działce M. i Z. Z., jednakże sentencja decyzji w tej sprawie jest nieprawidłowo sformułowana - postępowanie przed organami nadzoru budowlanego jest zawsze prowadzone z urzędu, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do wydania decyzji merytorycznej powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, a nie o odmowie wydania nakazu rozbiórki.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przeprowadzenie stosownego postępowania celem odsunięcia spornej szopy na odległość 3-4 m od granicy działki.
W opinii skarżącej, zaskarżona decyzja jest błędna i została oparta na fałszywych przesłankach. A. S. podała, że szopa nie jest trwale związana z gruntem i można ją swobodnie przesunąć. Jak wskazała skarżąca, budowa budynku, dla którego utrzymywana jest sporna szopa, została zakończona w latach 1996 – 1997. W ocenie skarżącej, do przechowywania materiałów budowlanych nadaje się pomieszczenie gospodarcze, które znajduje się w wybudowanym budynku, a zatem nie ma konieczności trzymania ich w przedmiotowym obiekcie.
A. S. podkreśliła, że nie zapewniono jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym szopy na działce M. i Z. Z. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując merytoryczne i prawne uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.).
Zgodnie z przepisami art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy (dalej u.p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Skarga A. S. podlega uwzględnieniu z uwagi na uchybienia procesowe, mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził bowiem uchybienia formalne nie pozwalające na pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. Uchybienia te polegały na uniemożliwieniu A. S. udziału w wizji lokalnej oraz na zaniechaniu ustalenia, czy są użytkowane budynek gospodarczy, jak i mieszkalny, na potrzeby budowy których wzniesiono sporną szopę. Organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie wykonał wytycznych organu odwoławczego, nie uzupełnił materiału dowodowego. W aktach administracyjnych brak udokumentowania jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego. Z tych względów sąd postanowił uchylić decyzję organu I instancji w trybie art. 135 u.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Ponowną decyzję PINB Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo tych uchybień utrzymał w mocy, zmieniając jedynie formę rozstrzygnięcia. Postępowanie przed organem odwoławczym zostało wprawdzie uzupełnione wizją lokalną, brak jednak w aktach dowodu, że A.S. została o niej powiadomiona, wbrew wymogom art. 79 §1 kpa.. Znajdująca się w aktach kserokopia dowodu doręczenia powiadomienia, pokwitowanego przez skarżącą w dniu 18.01.2003r. nie określa, jakiej przesyłki dotyczy.
Z kolei w protokole wizji z dnia 31.01.2003r. A.S. nie została wskazana jako osoba uczestnicząca w tej czynności procesowej.
Nie ma również dowodu pouczenia A.S. w trybie art. 10 §1 kpa, że może się ona się wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem podczas wizji odnotowano, że uczestnicy postępowania okazywali dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę na spornej nieruchomości. Nie załączono ich jednak do akt, co spowodowało niemożność skorygowania przez skarżącą jej żądań a sądowi - skontrolowania ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ odwoławczy.
Powyższe uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, są bowiem przyczyną niedostatecznych ustaleń i wyjaśnień, zwłaszcza spornych kwestii. Należy stwierdzić, że organy administracji nie wyjaśniły w toku postępowania w sposób wyczerpujący, czy i kiedy budowa budynku gospodarczego, na potrzeby którego wzniesiono szopę, została zakończona, w szczególności, czy było to już pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Skarżąca w jednym z pism podniosła zarzut niewłaściwie zastosowanego prawa materialnego – prawa budowlanego z 1994r., zamiast poprzedniej ustawy z 1974r.
Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1.a i c oraz art. 135 u.p.s.a.
Z mocy art. 152 u.p.s.a. orzeczono, iż decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony wpis sądowy.