Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 66/20

Uzasadnienie

28 sierpnia 2015 r. Rada Miejska w Wieruszowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), podjęła uchwałę nr XIV/86/2015 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieruszów.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 zaskarżonej uchwały, że obowiązek uprzątania części nieruchomości służących do użytku publicznego z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń winien być realizowany przez ich odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika;
2. 2. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że jeżeli na terenie nieruchomości, znajduje się piaskownica dla dzieci, wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości;
3. 3. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 23 zaskarżonej uchwały i wskazanie, że osoby posiadające zwierzęta domowe (w szczególności psy i koty) zobowiązane są do dbałości o ich zdrowie i czystość, karmienie zwierząt, zapewnienie godnego miejsca pobytu i opieki weterynaryjnej oraz poddawać zabiegom znakowania (czipowania);
4. 4. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że na tereny wspólnego użytku psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu;
5. 5. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem,
6. 6. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 26 zaskarżonej uchwały, że posiadacz psa jest zobowiązany do reagowania w sytuacjach powodujących zakłócanie spokoju bądź spoczynku nocnego wywołanego uporczywym wyciem lub szczekaniem psa;
7. 7. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że w § 2 zaskarżonej uchwały określono, że obowiązek uprzątania części nieruchomości służących do użytku publicznego z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń winien być realizowany przez ich odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do rozszerzenia obowiązku właściciela nieruchomości uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.

Ponadto nałożono na właściciela nieruchomości dodatkowe obowiązki, w postaci usunięcia lub ograniczenia śliskości chodnika. Takiego uprawnienia również nie podsiada rada gminy. Została zatem przekroczona delegacja ustawowa wskazana w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem prokuratora, ustanawiając § 23, § 25 ust. 1 i ust. 2 oraz § 26, rada miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe. W żadnym przepisie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dano delegacji do ustanowienia w lokalnym prawie, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obowiązku czipowania psów czy kotów. Zdaniem prokuratora, nakładając na właściciela psa bezwzględny obowiązek wyprowadzania go na smyczy, a psa rasy agresywnej zarówno na smyczy i w kagańcu, rada gminy, ograniczyła swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przecież przysługuje wszystkim obywatelom, również właścicielom psów i kotów. Nie w każdej przecież sytuacji, nie w każdym miejscu konieczne jest zastosowanie smyczy przy wyprowadzaniu psa, czy dodatkowo kagańca. Taki obowiązek nie jest konieczny w odniesieniu do każdego psa, bez względu na jego rasę, wielkość, wiek, stan zdrowia.

Wprowadzając zapis § 25 ust 2 pominięto postanowienia ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – art. 10a ust. 3, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje opiekuna czy właściciela. Zwrot "miejsca mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być różnie interpretowany. W § 27 rozdziału 6 zaskarżonej uchwały, rada gminy wskazała wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W uchwale nie ma natomiast zawartych uregulowań dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Dopiero zawarcie regulacji dotyczących obu tych kwestii, będzie w sposób zupełny realizowało upoważnienie ustawowe. Zdaniem prokuratora, brak tego elementu, powoduje, że uchwała nie realizuje delegacji ustawowej w sposób zupełny i całkowity.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że stosownie do art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy miała upoważnienie do wskazania, w jaki sposób mają zostać uprzątnięte zanieczyszczenia. Jedynie uprzątnięcie w sposób umożliwiający ruch pieszych i pojazdów oraz ograniczenie śliskości chodnika umożliwi korzystanie z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wymianę piasku w piaskownicy należy kwalifikować jako określenie wymagań w zakresie uprzątania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa przez § 23 zaskarżonej uchwały organ administracji podniósł, że art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi o szczegółowym określeniu zasad i wymagań dotyczących wymienionych w przepisie kwestii. Czip jest całkowicie bezpieczny dla zwierzęcia i pozwala w ciągu krótkiej chwili określić, jego numer identyfikacyjny, a tym samym odnaleźć właściciela. W sposób jednoznaczny umożliwia identyfikacje opiekuna. Organ administracji podniósł także, że po spełnieniu pewnych warunków dopuszczono możliwość zwolnienia psa ze smyczy. Zapewniono w ten sposób zarówno prawo do swobodnego poruszania się jak również ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jeżeli chodzi o obowiązek reagowania w sytuacjach zakłócanie spokoju bądź spoczynku nocnego wywołanego uporczywym wyciem lub szczekaniem psa, to zdaniem organu administracji, wynika on wprost z delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż jest tam mowa o obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi.

Niewątpliwie takie zakłócanie spokoju nocnego jest uciążliwością dla sąsiadów. Zwrot "miejsca mało uczęszczane" nie jest niedookreślony, gdyż lokalna społeczność nie ma problemów z jego interpretacją. Jest to zapis analogiczny do ogłoszenia obwieszczenia w sposób i miejscu zwyczajowo przyjętym. W § 27 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że oprócz terenów wyłączonych z produkcji rolnej zakaz obejmuje co do zasady również tereny o zabudowie średniej, wysokiej lub szeregowej. Wskazano tam również wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach. Zdaniem organu, nie ma obowiązku formułowania dla każdego terenu osobnego ustępu zawierającego formułę "zakazuje się", jeżeli z treści przepisu da się wyprowadzić wniosek o takim zakazie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że podjęcie Radę Miejską w Wieruszowie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07).

W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że Rada Miejska w Wieruszowie przekroczyła delegację ustawową poprzez uregulowanie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli przez zobowiązanie ich do uprzątania zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Ponadto przepis art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wśród nich brak jest jakichkolwiek, poza wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odesłań do obowiązków dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniają również rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20).

W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest więc upoważnienia dla rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych", tak jak uczyniono to w § 2 zaskarżonej uchwały. Przepis § 2 zaskarżonej uchwały stanowi zatem w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Poza zakres upoważnienia ustawowego rada wykroczyła także zapisem zawartym w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowiącym, że jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właściciela nieruchomości. Z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika kompetencja rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., IV SA/Po 1043/15). Brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to zarówno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również z jej art. 5 ust. 1 ustawy. Z pewnością nie można utożsamiać obowiązku "wymiany piasku w piaskownicach" i "zabezpieczenia ich przed dostępem psów i kotów" z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., II SA/Gl 258/14; WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 946/13; WSA we Wrocławiu z 4 września 2013 r., II SA/Wr 289/13; WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14). Poza tym sposób zredagowania § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że obejmuje on swoim zakresem nie tylko tereny przeznaczone do wspólnego użytku, służące do użytku publicznego, ale również nieruchomości prywatne, do czego brak jest upoważnienia ustawowego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.) właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.

Zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa przez regulację zawartą w § 23 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym nałożono na osoby posiadające zwierzęta domowe (w szczególności psy i koty) obowiązek dbałości o ich zdrowie i czystość, karmienia zwierząt, zapewnienia godnego miejsca pobytu i opieki weterynaryjnej. Zdaniem sądy, tak sformułowany obowiązek nie niesie za sobą treści normatywnej, gdyż jest zbyt ogólny i wieloznaczny. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Regulacja zawarta w § 23 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację tego przepisu i wkracza w regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. "Humanitarne traktowanie zwierząt" to traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt). "Właściwe warunki bytowania" to zapewnienie zwierzęciu możliwości egzystencji, zgodnie z potrzebami danego gatunku, rasy, płci i wieku (art. 4 pkt 15 ustawy o ochronie zwierząt).

Z kolei "rażące zaniedbanie" to drastyczne odstępstwo od określonych w ustawie norm postępowania ze zwierzęciem, a w szczególności w zakresie utrzymywania zwierzęcia w stanie zagłodzenia, brudu, nieleczonej choroby, w niewłaściwym pomieszczeniu i nadmiernej ciasnocie (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie zwierząt). "Zwierzęta domowe" to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawa o ochronie zwierząt). W art. 9 ust. 1 ustawa o ochronie zwierząt nakłada na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek zapewnienia im pomieszczenia chroniącego je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiającego swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiedniej karmy i stałego dostępu do wody. Sprawowanie w niewłaściwy sposób opieki nad zwierzętami może natomiast zostać zaklasyfikowane jako znęcanie się nad zwierzętami.

I tak w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (pkt 10); wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu (pkt 17); utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku (pkt 19).

Należy także wyjaśnić, że w dacie wniesienia skargi (16 grudnia 2019 r.) § 23 zaskarżonej uchwały nie nakładał na osoby posiadające zwierzęta domowe obowiązku poddania zwierząt domowych zabiegom znakowania (czipowania). Dopiero od 1 marca 2020 r. przepis ten został zmienionych przez § 1 pkt 7 uchwały nr IX/73/2019 Rady Miejskiej w Wieruszowie z 27 czerwca 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieruszów (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 12 sierpnia 2019 r., poz. 4453). Uchwała zmieniająca z 27 czerwca 2019 r. nie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.

W związku z tym odrębną zupełnie kwestią jest prawidłowość nałożenia na utrzymujących zwierzęta domowe takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że kwestię znakowania zwierząt reguluje ustawa o ochronie zwierząt. W art. 6 ust. 2 ustawa ta kwalifikuje jako jeden ze sposobów znęcania się nad zwierzętami znakowanie zwierząt stałocieplnych przez wypalanie lub wymrażanie (pkt 1 i 1a). Przy czym z art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że znakowanie zwierząt w gminie może być przedmiotem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zasadnie prokurator zarzucił, że rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe i w sposób nieuzasadniony ograniczyła swobodę poruszania się poprzez wskazanie w § 25 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że "na tereny wspólnego użytku psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077) od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne.

Jak już wyżej wskazano, z ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania każdego zwierzęcia (art. 5). W art. 9 ust. 2 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na "psy ras uznawanych za agresywne", "zachowujące się w sposób agresywny" i pozostałe.

Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa. Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, a wydane cofa się, jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańców psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Ponadto niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

Z § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że nie przewiduje on wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a "psów ras uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny" – na smyczy i w kagańcu wynikających ze specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii psów. W § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały również nie przewidziano tego rodzaju wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów "w miejscach mało uczęszczanych" w kagańcu. Tymczasem nie w każdej sytuacji na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku publicznego koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy lub w kagańcu, lub na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 44/20). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 150/20).

Przepisy § 25 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały zawierają również niedookreślone pojęcia "psy ras uznanych za agresywne", "psy zachowujące się w sposób agresywny" oraz "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przekracza także nałożony na posiadaczy psów w § 26 zaskarżonej uchwały obowiązek "reagowania w sytuacjach powodujących zakłócanie spokoju bądź spoczynku nocnego wywołanego uporczywym wyciem lub szczekaniem psa". Zakaz zakłócania spokoju i porządku publicznego, w tym obejmujący ochronę spoczynku nocnego, wynika z art. 51 § 1 k.w. Obowiązek ten rozciąga się na właścicieli zwierząt i związany jest z odpowiedzialnością za zachowanie się zwierząt. Zachodzi więc i w tym przypadku niedopuszczalne powtórzenie regulacji prawnej określonej już w innym akcie normatywnym (por. wyroki: WSA w Lublinie z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 937/15; WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 150/20).

W ocenie sądu, zasadnie prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec zaniechania wskazania w regulaminie obszarów lub poszczególnych nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez organ w § 27 regulaminu jedynie definicji zwierząt gospodarskich (ust.

1) oraz określenie terenów, na których dopuszcza się: chów zwierząt gospodarskich przez rolników w istniejących budynkach w systemie niefermowym (ust. 2 pkt 1), możliwość budowy budynków inwentarskich i chów zwierząt w rejonach miasta, określonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo uciążliwe (ust. 2 pkt 2) oraz chów drobiu w przydomowych ogródkach, w istniejących zabudowaniach gospodarczych, w ilościach niefermowych, dla własnych potrzeb konsumpcyjnych właściciela nieruchomości, o ile nie spowoduje to uciążliwości dla środowiska i okolicznych mieszkańców (ust. 2 pkt 3), nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z § 27 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że określono w nim wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także na terenach o zabudowie średniej, wysokiej lub szeregowej. Wbrew twierdzeniu organu administracji, z § 27 zaskarżonej uchwały nie wynika więc, że wskazano w nim obszary lub nieruchomości wyłączone z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zakaz tego rodzaju powinien powinien być w sposób jednoznaczny sformułowany.

W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).

Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi zatem istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 27 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w całości (por. wyroki WSA w Łodzi: z 5 marca 2020 r., II SA/Łd 4/20; z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20; z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 14/20).

Jednocześnie sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a. dokonał kontroli również tych przepisów, których nie zakwestionował skarżący prokurator.

Kontrola ta wykazała, że istotnie naruszają prawo regulacje zawarte w § 24 zaskarżonej uchwały.

I tak w myśl § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały osoby będące właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych, zobowiązane są do sprawowania nad nimi właściwej opieki, mającej na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Powstałe zanieczyszczenia należy zbierać do woreczka i umieszczać je koszach ulicznych (ust. 2). Woreczki do zbierania zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 2, dostępne są na terenach służących do wspólnego użytku, tj. parki, chodniki (ust. 3).

W odniesieniu do powyższego sąd stwierdza, że określony w § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały obowiązek sprawowania właściwej opieki nad psami i innymi zwierzętami domowymi, mającej na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku nie niesie za sobą treści normatywnej, gdyż jest zbyt ogólny i wieloznaczny. Jak już wyżej wskazano, brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Regulacja zawarta w § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację tego przepisu. W § 24 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały określono natomiast sposób usuwania zanieczyszczeń, jak się można domyślać pozostawionych przez zwierzęta domowe. Tymczasem zanieczyszczanie miejsc dostępnych dla publiczności, w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawników lub zieleńców oraz dróg publicznych stanowi czyny zabronione określone w art. 145 k.w. oraz art. 91 k.w. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20; WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 947 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami.

W art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, nałożono na właścicieli nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3).

Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń zwierząt nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza tym przepisy § 24 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do zanieczyszczeń także zostały sformułowane w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony.

Przez zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od utrzymujących zwierzęta domowe, by usuwali oni każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20). Nadto przepisy § 24 ust. 1-3 pozostają ze sobą w ścisłym związku i nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Z kolei w § 24 ust. 4 zaskarżonej uchwały rada gminy wprowadziła zakaz pozostawiania zwierząt bez dozoru, jeżeli zwierzę to nie jest należycie uwiązane lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym bądź na terenie ogrodzonym, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia z niego. Zdaniem sądu, regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz powiela materię uregulowaną, m.in. w przytoczonych wyżej art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 77 k.w.

Należy przy tym podkreślić, że z delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że na jego mocy rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W związku z tym, wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego.

W ramach kontroli dokonanej w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził również, że nie jest prawidłowe sformułowanie zawarte w § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r.".

W ocenie sądu takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 30 września 2015 r. (poz. 3737) oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 15 października 2015 r., czy też 1 stycznia 2016 r. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), zwanej dalej "u.o.a.n.", akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika z kolei, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdza, że treść § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi: z 10 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 633/17 i I SA/Łd 634/17; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., I SA/Łd 40/18; z 21 listopada 2019 r., I SA/Łd 675/19).

Z przedstawionych wyżej względów, konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 2, § 3 ust. 2, § 23, § 24, § 25, § 26, § 27 oraz § 31 ust. 2 w części obejmującej sformułowanie: " z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r." zaskarżonej uchwały.

Skutkiem stwierdzenia nieważności § 31 ust. 2 w części obejmującej sformułowanie: " z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r." jest pozostanie w obrocie prawnym pozostałej części tego przepisu, która jest zgodna z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc