Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr SKO.4141.148.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powołanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 8 marca 2023 r. odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2022 r. A. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Zduńskiej Woli o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą cioteczną M. C. Decyzją z dnia 8 marca 2023 r. Prezydenta Miasta Zduńska Wola odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby sprawującej opiekę, jak również niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że opiekun prawny niepełnosprawnej nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną M. C.;
- 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. 38/13, przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się siostra cioteczna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, a warunkiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów k.r.o., to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawczynią i osobą, którą się ona opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych.
Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje.
Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 128 k.r.o. i nast., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. niewymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.
Ponadto Kolegium wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, jednoznacznie stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy, podkreślając, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Uchwała ta podjęta została przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednak ustawa nowelizująca, która wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie dokonała zmiany w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. NSA uznał, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy).
Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie A. K. jest siostrą cioteczną osoby niepełnosprawnej. Nie jest zatem jej krewną w linii prostej, tylko bocznej. Nie jest również siostrą (rodzeństwem) niepełnosprawnej. W związku z tym na skarżącej nie ciąży wynikający z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Na powyższą ocenę nie wpływa powoływana w odwołaniu okoliczność, że jest ona opiekunem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Kolegium podkreśliło przy tym, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o osoby, które nie będąc zobowiązane do alimentacji podjęły się opieki nad niepełnosprawnym. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia.
Normując prawo do przedmiotowej pomocy ustawodawca wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Organ zatem, jak wskazał organ odwoławczy, nie może stosować jakichkolwiek przesłanek pozaprawnych rozstrzygając daną sprawę administracyjną. Nie jest też uprawniony do rozstrzygania spraw na podstawie zasad współżycia społecznego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej jako opiekunowi prawnemu rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawną siostrą cioteczną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że faktyczną opiekę nad niepełnosprawną sprawuje obecnie skarżąca, która jest jej opiekunem prawnym.
Jednocześnie pełnomocnik podniósł, że opiekun prawny nie należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby podopiecznej. Zauważył jednak przy tym, że zadaniem opiekuna prawnego jest zastępowanie rodziców danej osoby i wykonywanie wszystkich zwykle należących do nich obowiązków. Niezależnie więc od tego, czy opieka dotyczy dziecka, czy osoby ubezwłasnowolnionej, opiekun prawny musi dbać o zapewnienie tej osobie środków do życia, dbać o jej mieszkanie, wyżywienie, opiekę lekarską, a w razie potrzeby również edukację. Opiekun prawny reprezentuje również tę osobę przy czynnościach prawnych i może w jej imieniu składać oświadczenia woli. W razie potrzeby powinien także występować o świadczenia z ubezpieczeń społecznych lub pomocy społecznej. Opiekun prawny przejmuje pełen obowiązek nad osobą małoletnią również w zakresie de facto obowiązku alimentacyjnego.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, trudno więc, biorąc pod uwagę funkcjonalną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby opiekuna prawnego ustanowionego sądownie dla osoby ubezwłasnowolnionej nie zaliczać do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Skarżąca czując więc moralny obowiązek w stosunku do kuzynki, przejęła nad nią opiekę, stała się jej opiekunem prawnym, gdyż jest jedyną osobą z rodziny, która mogła się nim zająć.
W ocenie pełnomocnika, skarżąca jako opiekun prawnym przejęła de facto obowiązek alimentacyjny w stosunku do M. C., gdyż na mocy orzeczenia sądowego sprawuje nad nią opiekę, co jest równoznaczne z przyjęciem na siebie obowiązku alimentacyjnego w zakresie osobistych starań dotyczących sprawowania opieki nad niepełnosprawną podopieczną. Art. 145 § 2 k.r.i.o. stanowi, że opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Zgodnie z art. 146 k.r.i.o. opiekę sprawuje opiekun. Wspólne sprawowanie opieki nad dzieckiem sąd może powierzyć tylko małżonkom. Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (art. 155 k.r.i.o.).
Natomiast na podstawie § 2 tego artykułu, do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej. W zakresie władzy rodzicielskiej przywołać w tym miejscu należy art.93 k.r.i.o., który wskazuje oboje rodziców jako uprawnionych do sprawowania władzy rodzicielskiej (§ 1), natomiast w art. 94 § 3 k.r.i.o. stanowi, iż jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę. Art. 95 k.r.i.o. z kolei określa zakres władzy rodzicielskiej, wskazując w § 1, że obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw.
Nadto pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało niewątpliwie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, tzn. zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07), Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.
Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Tym bardziej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. (sygn. akt I OSK 911/21), osób obcych. Wskazać jednak należy, że mamy do czynienia z sytuacją szczególną, której organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, a która w ocenie Sądu daje uzasadnione podstawy, by uznać także opiekuna prawnego za osobę, wobec której zmaterializował się obowiązek alimentacyjny, w konsekwencji zatem za osobę, której przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zastępuje ona rodzica. Z powyżej przytoczonych przepisów k.r.i.o. wynika bowiem, że opieka (nad dzieckiem) ustanawiana jest w zastępstwie władzy rodzicielskiej, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, zaś w stosunku do osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie opiekunem powinien być ustanowiony przede wszystkim jego małżonek, a w braku tegoż - jego ojciec lub matka.
Przyjęcie bowiem, że skarżąca w tej sprawie pełni dla niepełnosprawnej podopiecznej rolę rodzica, czyni rozważania w zakresie obowiązku alimentacyjnego powinowatych mniej istotnymi. O ile nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, to ustalenie, że siostrzenica jako osoba co do zasady niezobowiązana do alimentacji pełni jednocześnie funkcję opiekuna faktycznego i prawnego (przy braku rodziców naturalnych) osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, pozwala już na przyjęcie, że pełni ona dla osoby objętej opieką rolę rodzica i to z tego powodu przysługuje mu na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach tej sprawy, nie tyle językowa, co formalistyczna wykładnia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedyną osobę mogącą sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć przede wszystkim na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył pełnomocnik skarżącej, organ zaś w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku przez skarżącą nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym zarządzeniem z dnia 13 września 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Kontrolując w powyższym trybie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przedmiotowa decyzja nie narusza prawa w sposób określony w powołanych wyżej przepisach.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.", w tym art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie według art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powołane regulacje jednoznacznie stanowią zatem, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.
W kontrolowanej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad siostrą cioteczną M. C. Osoba wymagająca opieki – M. C. zgodnie z orzeczeniem lekarskim orzecznika ZUS jest trwale całkowicie niezdolna do pracy i trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 16 marca 2020 r. skarżąca została ustanowiona opiekunem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie – M. C. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie mieści się w kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o) ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Podkreślić przy tym należy, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji został ściśle określony i tylko na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, co oznacza również, że tylko od tych osób uprawniony do alimentacji ma prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz.
Świadczenie to może mieć charakter pieniężny bądź osobisty. Innymi słowy, osoba zobowiązana może wykonywać obowiązek alimentacyjny poprzez zapłatę określonej sumy, bądź poprzez wykonywanie na rzecz osoby zobowiązanej różnego rodzaju czynności, na przykład sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów. Zgodnie zaś z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są przy tym osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (art. 617 k.r.o.). Wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.).
Uwzględniając powyższe należało uznać, że wywód skargi mający na celu wykazanie, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie przejmuje obowiązki rodzica, w związku z czym należy go traktować jako matkę lub ojca w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie znajduje oparcia w przepisach ani w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Treść art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. jest jednoznaczna, mowa w nim o matce lub ojcu. Opiekun prawny nie jest rodzicem (ojcem/matką). Ustanowienie opieki prawnej nie stwarza stosunku pokrewieństwa pomiędzy opiekunem i jego podopiecznym ani stosunku powinowactwa. Kwestie związane z pokrewieństwem i powinowactwem uregulowane w Dziale II Tytułu II Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a kwestie związane ze sprawowaniem opieki nad ubezwłasnowolnionym zostały uregulowane w Dziale II Tytułu III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w art. 175 - 177 oraz w przepisach dotyczących opieki nad małoletnim, do których odsyła art. 175 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie pozwala na identyfikowanie pojęcia matki lub ojca w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. z opiekunem prawnym osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie.
Jednocześnie opiekun prawny nie może być też zaliczony do "innych osób" z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem nie ciąży na nim z mocy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny, jak już wyżej wskazano, to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on co do zasady krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a z mocy art. 144 również powinowatych w pewnym zakresie. Opiekun prawny ma wprawdzie liczne obowiązki wobec osoby ubezwłasnowolnionej, jednak obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na nim nie ciąży.
Podkreślić przy tym należy, że pogląd, iż opiekun prawny nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną ubezwłasnowolnioną całkowicie, jeżeli nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny względem tej osoby, jest powszechnie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., IV SA/Gl 67/19; WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., II SA/Po 521/20; WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2021 r., II SA/Gl 1106/20; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Bd 93/21, zob. też przywołana w zaskarżonej decyzji uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd przychyla się do tego poglądu, nie podzielając przy tym jako odosobnionego - stanowiska WSA w Szczecinie, wyrażonego w wyroku z dnia 10 marca 2022 r., II SA/Sz 1285/21, uchylonego wyrokiem NSA z dnia 5 maja 2023 r., I OSK 1025/22 (przywołane orzeczenia dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżącej nie przysługuje zatem możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z faktu bycia opiekunem prawnym M. C. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. ani na podstawie pozostałych regulacji tej ustawy, w tym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Na kanwie powyższych rozważań, w ocenie Sądu, należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie Kolegium nie naruszyło przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym zwłaszcza wskazanych w skardze art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
ał