Uzasadnienie
II SA/Łd 663/12
A.W. w dniu 15 marca 2012 roku zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Z. zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2, powierzchni użytkowej 20,06 m2, kubaturze 99,1 m3 na działce nr ewidencyjnej nr 455/5 w C. w gminie P.. Do wniosku załączono zdjęcie budynku i rysunek z podaniem wymiarów, mapę wskazującą usytuowanie obiektu na działce oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością.
Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia powyższego zgłoszenia. Organ ustalił, że działka nr 455/5 w obrębie C. znajduje się na terenie przeznaczonym na zieleń naturalną (uprawy łąkowe) jako podstawowe przeznaczenie terenu i urządzenia infrastruktury technicznej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 31 marca 2005 roku). Organ ustaleń tych dokonał na podstawie notatki urzędowej sporządzonej prze pracownika Starostwa i załączonych do notatki zdjęć ortofotomapy oraz odręcznie zaznaczonych granic terenów.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.W., wnosząc o uchylenie sprzeciwu zakwestionowała ustalenie organu o położeniu działki 455/5 w obrębie jednostki 7 Z.Ł przeznaczonej na tereny zieleni naturalnej. Do odwołania dołączyła pismo Urzędu Gminy w P. z dnia 27 maja 2008 roku, informujące J.W., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała Rady Gminy nr [...]) działka nr 455/5 w obrębie C. w miejscowości P. położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej letniskowej oznaczonej symbolem 7.18 ML. Pismo zawiera załącznik w postaci komputerowego wyrysu planu.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [....] roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że budynek zgłoszony przez skarżącą spełnia przesłanki z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wolno stojących, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 działki. W takiej sytuacji wystarczy zgłoszenie zamiaru budowy właściwemu organowi.
Natomiast Wojewoda [...] podzielił przekonanie organu I instancji, że realizacja zamierzenia jest niemożliwa z uwagi na ustalenie planu, sytuujące działkę 455/5 na terenie zieleni naturalnej. Organ odwoławczy ustalił na podstawie załącznika nr do uchwały [...], że teren działki 455/5 w większej części znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 7.18.ML, który zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 7 uchwały przeznaczony jest pod zabudowę letniskową. Jednak niewielkim fragmentem działka skarżącej leży w obszarze oznaczonym symbolem 7 ZŁ, w myśl §12 ust.3 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczonego pod tereny zieleni naturalnej z dopuszczeniem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ten sam przepis zakazuje lokalizacji zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła argument, że działkę 455/5 kupiła na podstawie zaświadczenia urzędu Gminy potwierdzającego przeznaczenie działki na cele mieszkaniowo – letniskowe z dopuszczeniem budowy całorocznego budynku jednorodzinnego. W piśmie uzupełniającym z dnia 20 sierpnia 2012 roku pełnomocnik skarżącej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją sprzeciwu ponownie odwołał się do informacji zawartej w piśmie Urzędu Gminy z dnia [...] roku. podkreślił, że informacja ta (o przeznaczeniu gruntu) znalazła odzwierciedlenie w akcie notarialnym, mocą którego skarżąca i jej mąż nabyli sporną nieruchomość. Na usytuowanie nieruchomości na terenie dopuszczającym zabudowę wskazuje w ocenie skarżącej decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, jednoznacznie określająca położenie działki 455/5 na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - letniskową, czyli na obszarze 7ML.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tego rodzaju uchybień, które obligowały sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadnione są zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez skarżącą, zaś organ i instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty. Z dokumentów powołanych i przedstawionych przez A. W. zdecydowanie wynika, że sporna działka 455/5 położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo – letniskową. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie poddał weryfikacji argumentów i zarzutów przedstawionych przez skarżącą. Co więcej, skarżąca słusznie poddaje w wątpliwość kategoryczne stwierdzenia organów orzekających o przeznaczeniu tej części działki, na której miałby stanąć budynek gospodarczy pod tereny zielone. Organ I instancji poprzestał na notatce służbowej pracownika urzędu, z której wynika brak wyrysu planu oraz na nieczytelnej kopii części mapy i odręcznie nakreślonych liniach rozgraniczających tereny ZŁ i ML w obrębie działki skarżącej.
Taki sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego jest nie do zaakceptowania nawet w uproszczonym postępowaniu zgłoszeniowym. Te dowody nie poddają się bowiem weryfikacji. Jedyną sporną okoliczność organ ustalił bowiem w istocie na podstawie odręcznie nakreślonych flamastrem linii, które mają obrazować granicę między obszarem zabudowy mieszkaniowej letniskowej a obszarem zieleni naturalnej. Nie wyjaśniono nawet, dlaczego w notatce służbowej, stanowiącej podstawę wniesienia sprzeciwu powołano się na brak wyrysu planu, skoro jest on integralną częścią uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Również organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób przekonujący, na jakiej podstawie ustalono, że zakaz zabudowy dotyczy części nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Uzasadnienie decyzji II instancji nie spełnia rygorów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., nie zawiera bowiem żadnej oceny materiału dowodowego, odniesienia się do zarzutów skarżącej. Stanowi to naruszenie zasad postępowania określonych w art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Charakter stwierdzonych naruszeń czyni koniecznym przypomnienie, iż organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 8 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału.
Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Wojewoda [...] powołuje się na załącznik nr 1 do uchwały nr [..] Rady Gminy. Jednakże nie wskazuje nawet, co stanowi ten załącznik. Natomiast złożona do akt kserokopia mapy nie została nawet opisana, w takiej formie, w jakiej załączono ją do akt trudno uznać ją za potwierdzenie tezy o zasadności wniesienia sprzeciwu.
W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno - budowlanej dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie w zależności od wyniku tej analizy, bądź przyjmuje je milcząco uznając, że wraz z załączonymi dokumentami odpowiada ono prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, względnie wnosi sprzeciw.
Organ nie skorzystał z możliwości wezwania strony do uzupełnienia dokumentów a sam zgromadził dowody z naruszeniem zasad postępowania (art. 77 i 80 k.p.a.), co wskazano we wcześniejszej części rozważań. Brak również rzetelnej, przekonującej oceny zebranego materiału dowodowego, rozważenia zarzutów inwestora. Te zarzuty skierowane do postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie są tym bardziej istotne, że pomimo braków postępowania wyjaśniającego organ przesądził w sposób kategoryczny o niemożności wykonywania prawa własności przez skarżącą. W istocie niewyjaśnienie elementarnych okoliczności, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwie czy przedwcześnie zgłoszonego sprzeciwu nie skutkuje ponowieniem i uzupełnieniem postępowania przez organy administracji. Skutkiem prawomocnego uchylenia decyzji o sprzeciwie wraz z utrzymującą ją decyzją organu II instancji jest wejście do obrotu prawnego dokonanego prze inwestora zgłoszenia.
Wynika to z faktu, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, nie może on być przedłużany, liczony jego bieg ponownie. Organ I instancji może jedynie rozważyć wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., stosownie do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2011 roku w sprawie II OSK 173/11
Reasumując, sąd uznał, iż wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości, zachodzi konieczność uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.
Stosowanie do treści art.. 152 p.p.s.a. należało orrzec, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
m.ch.