Uzasadnienie
3 II SA/Łd 672/03
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. odmówił przyznania sierżantowi J. P. pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 85 ust. 2, art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.).
Organ wskazał, że J. P. z uwagi na jego stan rodzinny (żona i dwoje dzieci) oraz zajmowane stanowisko przysługują 4 normy mieszkalne, przy czym jednostkowa norma mieszkalna wynosi 7-10 m. kw. Organ podał, że J. P. w dniu 17 lipca 2000 r złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego, będąc jednocześnie właścicielem lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość o powierzchni użytkowej 42.14 m.kw., w tym mieszkalnej 31,43 m.kw.
W ocenie organu I instancji, skoro funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna (31,43 m. kw.) mieści się w granicach przysługującego mu normatywu 28-40 m.kw., nie jest on uprawniony do uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej i tym samym nie może mu zostać udzielona pomoc finansowa na uzyskanie innego lokalu.
W odwołaniu od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Ł- J. P. zarzucał naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26. 04.1996 r. o Służbie Więziennej. Wskazywał, że przepis ten nie pozostawia przyznania pomocy finansowej uznaniu administracyjnemu, gdyż używa sformułowania “funkcjonariuszowi/.../ przysługuje prawo", co oznacza, że dofinansowanie mu się należy. Natomiast zarządzenie Ministra Sprawiedliwości i Ministra Finansów z dnia 30 września 1997 r reguluje jedynie zasady techniczne przyznania tej pomocy.
Zwracał uwagę, że posiadany przez niego lokal jest jego własnością i został nabyty bez pomocy aktualnego pracodawcy.
Błędem jest też odwoływanie się do art. 85 i 91 ust. 1 ustawy, gdyż nie ubiega się on o przyznanie lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Nie jest też istotne czy zakład pracy posiada środki na udzielenie takiej pomocy finansowej.
Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 85 ust. 2, art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207, poz.1761).
Organ odwoławczy stwierdził, że uregulowanie zawarte w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej w sposób całościowy reguluje uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 85 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Ustalając powierzchnię mieszkalną przysługującego lokalu mieszkalnego uwzględnia się stan rodzinny funkcjonariusza, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów, a jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi 7-10 m. kw. Prawo do lokalu mieszkalnego zrealizowane winno być w pierwszym rzędzie przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego z zasobów służbowych. Zastępczym sposobem zrealizowania prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest udzielenie pomocy finansowej na jego uzyskanie.
W ocenie organu, jeżeli funkcjonariusz jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni zgodnej z przysługującymi normami, ma zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego i nie można mu przydzielić lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Tym samym funkcjonariusz taki nie może uzyskać pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu.
Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko wyrażone przez organ I instancji.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nie są natomiast takim źródłem zarządzenia, które jak stanowi art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł.- J. P. wnosił o jej zmianę i przyznanie mu wnioskowanej pomocy finansowej.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa przez błędne jego zastosowanie i wykładnię.
W jego ocenie organy wydające decyzje w sprawie pomyliły podstawę, na jakiej ubiegał się on o dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego.
Podstawę tę – zdaniem skarżącego - stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego.
Decyzja ta nie jest więc decyzją uznaniową. Skarżący powtórzył też pozostałe zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podał także, że wcześniej ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie mieszkania, które kupił od Urzędu Miasta w Ł. w 1992 r i uzyskał informację, że taka pomoc mu się nie należy. Nie złożył jednak wniosku i niezbędnych dokumentów na “Dziennik" poprzestając na ustnej odmowie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosił o jej oddalenie podkreślając, że nie można poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stosować w sposób wybiórczy.
Organ stwierdził, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego, nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom Służby Więziennej, lecz jedynie tym, którzy w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, odpowiadającego normom z art. 85 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie budzi w sprawie wątpliwości i nie jest przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący zarzuca natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 90 ust. 1 i 91 ust.1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.
W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji, wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięty mógł być wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207,poz. 1761). Przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. (Dz.Urz.MS z 1997 r. Nr 4 poz.
50) w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, miały charakter wewnętrzny i obowiązywały tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.
Problematyka mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej uregulowana została w rozdziale 6 wskazanej wyżej ustawy (art. 85-95).
Art. 85 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie czynnej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Ust. 2 tego przepisu określa zasady ustalania powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi oraz jednostkową normę powierzchni mieszkalnej, która wynosi od 7 do 10 m. kw, zaś ust.3 definiuje pojęcie miejscowości pobliskiej.
Kolejne przepisy znajdujące się w rozdziale 6 ustawy poświęcone są realizacji powyższych uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. Ustawa przewiduje różne formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy SW: m.in. przydział lokalu (art. 87 ust. 1), prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 i 2) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1).
Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.
Przepisu tego nie można jednak, tak jak chce tego skarżący, czytać w oderwaniu od pozostałych przepisów i rozumieć w ten sposób, że funkcjonariuszowi SW przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu (domu), niezależnie od posiadania przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i niezależnie od tego, gdzie lokal, z którym wiąże się wniosek o udzielenie pomocy, ma się znajdować.
Ograniczenia te niewątpliwie występują, choć z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynikają.
Stosownie do art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi:
1/ zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom;
2/ który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej;
3/ którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4/ w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
W ocenie sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że skoro skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującymi normami (31,43 m. kw. powierzchni mieszkalnej przy normie 28-40 m. kw.), nie ma on prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i nie ma też prawa do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego.
Celem przepisów, zawartych w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej, jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszowi SW w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim związane jest prawo do uzyskania pomocy przewidzianej m.in. w art. 90 ust. 1.
Prawo funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w której pełni służbę lub w pobliskiej jest związane z charakterem tej służby i związanymi z nią obowiązkami.
Z tym uprawnieniem wiążą się stosowne obowiązki organów Służby Więziennej.
Z powyższych względów Sąd uznał, że skoro skarżący w miejscowości pełnienia służby posiadał już odpowiedni lokal mieszkalny, cel przepisu był zrealizowany i nie powstało po jego stronie prawo do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu i odpowiadający mu obowiązek organów administracji.
Sąd w tym składzie nie podzielił tym samym stanowiska, wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie 3 II SA/Łd 407/03, gdzie uznano, iż ustawodawca nie uzależnił w ustawie o Służbie Więziennej prawa do udzielenia pomocy od uprawnienia do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu w tym składzie brak jest podstaw do uznania, że ustawodawca w przypadku funkcjonariuszy SW, odmiennie niż w pozostałych służbach mundurowych, uregulował zakres uprawnień do uzyskania pomocy mieszkaniowej i uczynił przepis art. 90 ust. 1 ustawy - przepisem o charakterze socjalnym.
Wprawdzie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej różni się np. od art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 101, poz. 1092 ze zm.), gdyż nie zawiera wprost zastrzeżenia, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to jednak, do takiego właśnie rozumienia art. 90 ust. 1 prowadzi wykładnia funkcjonalna, nakazująca ustalenie takiego znaczenia przepisu, które będzie zgodne z celem i funkcją instytucji, do jakiej należy interpretowana norma.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oddalił skargę.