Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Gminie Miastu Ł. dostarczenie trzech egzemplarzy, sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 37 (działka nr 238/1, obręb [...]), w terminie do 31 maja 2014r.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało za pomocą faxu przesłane do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Gospodarowania Majątkiem Wydziału Majątku Miasta w dniu [...]. Oryginał postanowienia został zaś dostarczony do Urzędu Miasta Ł. w dniu [...].
Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła jednostka zarządzająca nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 37 - Administracja Zasobów Komunalnych Ł. Strona wyjaśniła, że postanowienie zostało przekazane przez Departament Gospodarowania Majątkiem Wydział Majątku Miasta Urzędu Miasta Ł. w dniu [...].
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), odmówił Gminie Miastu Ł. reprezentowanej przez Dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych Ł. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżone postanowienie zostało za pośrednictwem faxu przekazane do Departamentu Gospodarowania Majątkiem Wydziału Majątku Miasta Urzędu Miasta Ł. w dniu [...]. Oryginał postanowienia został zaś dostarczony do Urzędu Miasta Ł. w dniu [...], a zatem termin do wniesienia zażalenia na postanowienie rozpoczął swój bieg w dniu 27 marca 2014r. i upłynął w dniu 2 kwietnia 2014r.
Z kolei Administracja Zasobów Komunalnych Ł. wniosła zażalenie na postanowienie za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...], czyli po upływie ustawowo zakreślonego terminu umożliwiającego skuteczne wniesienie tego środka zaskarżenia. Organ wskazał, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. W świetle uregulowań zawartych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., właściwy organ administracji publicznej przywraca termin, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; dochowanie 7 - dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin.
Kryterium braku winy wnioskodawcy, jako przesłanki zasadności uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż dopełnienie wskazanego wyżej obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Dyrektor Administracji Zasobów Komunalnych Ł. podniósł, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] otrzymał z Urzędu Miasta Ł. dopiero w dniu 27 marca 2014r. w związku z czym nie mógł wnieść zażalenia w ustawowo zakreślonym terminie. Organ stwierdził jednak, że skarżone postanowienie zostało doręczone prawidłowo Gminie Miastu Ł. W postanowieniu tym ponadto prawidłowo pouczono strony postępowania o prawie do wniesienia środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie nie zaszło żadne nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, a strona nie uprawdopodobniła że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy. Wnioskodawca nie wskazał ponadto, kiedy ewentualnie ustały przyczyny uniemożliwiające dochowanie terminu do wniesienia zażalenia.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto Ł. reprezentowana przez Dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych Ł. Strona zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 28, art. 29 i art. 30 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek Administracji Zasobów Komunalnych Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie spełnił wymogów powołanych przepisów co skutkowało odmową przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, a w konsekwencji odmową rozpatrzenia zażalenia jako wniesionego po terminie. Zarzuciła także naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z doręczeniem skarżącej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dochowaniem terminu do złożenia zażalenia; art. 28 i 29 i 30 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, iż postępowanie zakończone postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącej, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie jej przez organ l i II instancji za stronę prowadzonego postępowania i niedoręczenie jej postanowienia, skierowanie postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do osoby niebędącej stroną oraz nieuznawanie skarżącej jako strony postępowania mimo posiadania przez nią takiego statusu na podstawie art. 29 k.p.a. Strona wskazała na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28, 29 i 30 § 3 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wobec nieustalenia przez organ odwoławczy podmiotów, które winny być stronami postępowania, niezapewnienie stronie skarżącej, której przysługuje status strony na podstawie art. 29 k.p.a. czynnego udziału na każdym etapie postępowania w tym także przed organem II instancji.
Zarzuciła także nieprawidłowe ustalenie, że Administracja Zasobów Komunalnych Ł. reprezentowana przez Dyrektora uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie orzeczenie, że złożony wniosek o przywrócenie terminu był bezprzedmiotowy wobec uznania, że złożone w dniu 3 kwietnia 2014r. zażalenie wniesione zostało w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie skarżącej postanowienie nr [...] winno być doręczone Dyrektorowi Administracji bowiem zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. jest on statutowym przedstawicielem strony, a ponadto Prezydent Miasta Ł. udzielił pełnomocnictwa do sprawowania zarządu mieniem, znajdującym się w posiadaniu Administracji Zasobów Komunalnych Ł. Termin do wniesienia zażalenia winien zatem biec od daty doręczenia postanowienia nr [...] przedstawicielowi Administracji lub pełnomocnikowi strony postępowania, a nie samej stronie. Jeśli prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi nie doręczono decyzji, to uznać należy, że nie rozpoczął się dla niego bieg terminu, zakreślonego przepisem art. 141 § 2 k.p.a. do wniesienia środka odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Podkreślić wszakże należy, że instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach uchybienia terminu. Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie nie zostało prawidłowo doręczone, nie ma podstaw do konkluzji o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a w konsekwencji rozstrzygania o jego przywracaniu. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1998r., sygn.akt I SA 1495/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 45704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn.akt I SA/Wa 18/07, Lex nr 325307).
Zgodnie bowiem z treścią art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§2).
Artykuł 32 k.p.a. nie wprowadza przy tym znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć więc należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2013r., sygn.akt II SA/Op 73/13, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1377055). Udzielenie pełnomocnictwa poza postępowaniem ma charakter materialnoprawny. Dla skuteczności umocowania pełnomocnika konieczne jest zawiadomienie organu o fakcie jego ustanowienia. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Ł., będący organem Gminy Ł., zarządzeniem z dnia [...], umocował Dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych Ł. m.in. do reprezentowania Gminy w sprawach z zakresu zwykłego zarządu mieniem, znajdującym się w posiadaniu tej jednostki budżetowej (§ 1 pkt 1) oraz do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność (współwłasność) Miasta Ł. w sprawach podejmowania czynności zachowawczych, niezbędnych do utrzymania prawa własności nieruchomości (pkt 2 lit b).
Pełnomocnictwo wspomniane doręczone zostało Powiatowemu i Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowanego wraz z pismem Urzędu Miasta Ł. z dnia 13 września 2013r. W piśmie z dnia 17 września 2013r. skierowanym do obu organów wskazano dodatkowo adresy siedzib administracji jako adresy dla doręczeń w sprawach "wezwań, postanowień i decyzji będących wynikiem postępowań dotyczących budynków usytuowanych na gminnych nieruchomościach (...)". Nie ma zatem wątpliwości, że pełnomocnikiem Gminy Ł. w niniejszej sprawie ustanowiony został Dyrektor Administracji Zasobów Komunalnych Ł., bowiem nieruchomość, której dotyczy postępowanie należy do zasobu komunalnego, administrowanego przez tę jednostkę budżetową, dodatkowo zaś postępowanie, związane ze stanem technicznym obiektu obejmuje czynności o charakterze zachowawczym. Prawidłowości reprezentacji Gminy nie kwestionuje zresztą również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który doręczył zaskarżone postanowienie Dyrektorowi Administracji.
Godzi się także podkreślić, że nadesłane do sądowej kontroli akta administracyjne wskazują, iż na przestrzeni blisko 9 lat, postępowania administracyjne, dotyczące stanu technicznego budynku, położonego w Ł. przy ul. A 37, prowadzone były z udziałem Dyrektora Administracji (wcześniej AN B), co więcej - również oględziny, poprzedzające wydanie postanowienia, nakładającego obowiązek sporządzenia ekspertyzy, przeprowadzone zostały z udziałem przedstawiciela tejże Administracji, umocowanego przez jej Dyrektora. Organ miał zatem wiedzę o udzieleniu pełnomocnictwa. Doręczenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] z pominięciem ustanowionego pełnomocnika uznać zatem należy za wadliwe. Z tej przyczyny brak było też podstaw do kwestionowania terminowości złożenia przez Gminę Ł. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro bowiem doręczenia dokonano wadliwie (z pominięciem pełnomocnika), ale orzeczenie zaskarżone zostało przez pełnomocnika strony, brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do konstatacji, iż doręczenie to jest bezskuteczne, rodząc potrzebę powtórnego doręczenia pełnomocnikowi.
Stanowiłoby to nadmierny formalizm, obligujący stronę do powtarzania dokonanych już czynności procesowych. Uprawnione jest zatem stanowisko, iż w takim przypadku, złożony środek zaskarżenia uznać należy za wniesiony w terminie. Orzekanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu jest zaś w tej sytuacji bezprzedmiotowe.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Merytoryczna prawidłowość postanowienia organu I instancji jak również postępowania prowadzonego przez ten organ pozostawała bowiem poza kognicją sądu w rozpoznawanej sprawie. Kontrolowano bowiem jedynie postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku z trybie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200, zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej należnemu wpisowi sądowemu (100,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł.
LP