Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 684/20

Uzasadnienie

28 listopada 2019 r. Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1468 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.s.", podjęła uchwałę nr X.79.2019 w sprawie zasad, przyznawania, pozbawiania i wysokości stypendiów sportowych.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.:

1. 1. art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały kryteriów ubiegania się o stypendium innych aniżeli ustawowe;
2. 2. art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, podczas gdy ustawa uzależnia przyznanie stypendium wyłącznie od dwóch przesłanek: znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego i te same kryteria odnieść należy do zagadnienia dotyczącego pozbawiania stypendium.

W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności:

1. 1. § 1 pkt 1 uchwały z 28 listopada 2019 r. oraz § 1 pkt 1 uchwały nr XIII.102.2020 Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z dnia 31 stycznia 2020 r. zmieniającej uchwałę nr X.79.2019 Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie zasad, trybu przyznawania, pozbawiania i wysokości stypendiów sportowych;
2. 2. § 3 uchwały z 28 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że w zaskarżonych uchwałach wskazano kryteria przyznawania stypendiów, które pozostają w sprzeczności z regulacjami ustawowymi. Kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 u.o.s. obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również obecnie obowiązującej u.o.s., przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień.

Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia u.o.s. nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne. Przesłanki przyznania stypendium wskazane w art. 31 ust. 3 u.o.s. winny być także kryteriami jego pozbawienia. Zwrot "za osiągnięte wyniki sportowe" dotyczy, co wynika z wykładni literalnej, wyników już osiągniętych, zatem przekroczeniem delegacji ustawowej będzie takowe określenie warunków pozbawienia stypendium, które odnoszą się do zdarzeń przyszłych.

Tylko te przesłanki, które są związane z utratą statusu mieszkańca gminy (np. wyprowadzka połączona z wolą zmiany centrum życiowego), utrata charakteru sportu mającego znaczenie dla gminy oraz ustalenie braku osiągnięcia sportowego winny skutkować pozbawieniem stypendium. Inne przesłanki mogą być wprowadzone w drodze umowy stypendialnej czy regulacji cywilnej.

Prokurator nadto oświadczył, że popiera skargę w przypadku zmiany zaskarżonej uchwały. Prokurator wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że z zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie wynika, czy wnoszący skargę miał na uwadze wyłącznie § 1 pkt 1 uchwały, czy jego zastrzeżenia dotyczyły całego ustępu § 1. Zasady przyznawania stypendium Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty określiła w § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej z 31 stycznia 2020 r. Tym samym zrealizowała dyspozycję art. 31 ust. 3 u.o.s. Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty w § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej z 31 stycznia 2020 r. określiła przesłanki pozbawiania stypendium, które nie kolidują z dyspozycją art. 31 ust. 3 u.o.s. Jednocześnie organ administracji podniósł, że zastrzeżenia organu nadzoru wobec uchwały z 28 listopada 2019 r., zawarte w piśmie z 30 grudnia 2019 r., zostały uwzględnione w uchwale zmieniającej z 31 stycznia 2020 r.

W piśmie z 3 listopada 2020 r., opatrzonym datą 30 października 2020 r., organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie z 23 listopada 2020 r., opatrzonym datą 20 listopada 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy także wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności uchwały z prawem.

Nie wyłącza również możliwości jej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wobec podjęcia przez Radę Gminy Góra Świętej Małgorzaty 31 stycznia 2020 r. uchwały zmieniającej uchwałę z 28 listopada 2019 r. wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że uchwała z 28 listopada 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 15 stycznia 2020 r. pod poz. 159 i weszła z życie 30 stycznia 2020 r. W wersji nie obejmującej zmian dokonanych uchwałą zmieniającą z 31 stycznia 2020 r. obowiązywała do 12 marca 2020 r. Uchwała zmieniająca z 31 stycznia 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 27 lutego 2020 r. pod poz. 1397 i weszła w życie dopiero 13 marca 2020 r. Uchwała z 28 listopada 2019 r. w wersji nie obejmującej zmian dokonanych uchwałą zmieniającą z 31 stycznia 2020 r. miała zatem zastosowanie do sytuacji zaistniałych w okresie 30 stycznia – 12 marca 2020 r. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest więc uchwała z 28 listopada 2019 r. w brzmieniu obowiązującym w okresie 30 stycznia – 12 marca 2020 r. Wyjaśnić przy tym należy, że uchwała zmieniająca może stanowić przedmiot odrębnej skargi.

Badając legalność zaskarżonej uchwały z 28 listopada 2019 r. sąd doszedł natomiast do przekonania, że narusza ona prawo w sposób istotny, zaś zakres stwierdzonych naruszeń skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została na podstawie u.o.s. Ustawa ta przewiduje możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom za osiągnięte wyniki sportowe. Zgodnie z zawartą w art. 2 ust. 1 u.o.s. definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 u.o.s. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2).

W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Należy w tym miejscu wskazać, że przepis delegacyjny, o którym mowa, znajduje się w Rozdziale 6 u.o.s., zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 ust. 1 u.o.s.). Może ona przybierać różne formy począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa w art. 27 ust. 2 u.o.s., poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 u.o.s.) kończąc.

Przepisy rozdziału 6 u.o.s. w art. 29 i następne przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne. U.o.s. zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI 2313) wskazano między innymi na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne.

Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość.

Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano – naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy, celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 u.o.s. w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym. Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 u.o.s. przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień.

Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia u.o.s. nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (tak np. WSA w Szczecinie wyroku z 15 grudnia 2016 r., II SA/Sz 1228/16, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16).

W ocenie sądu zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów poprawnej legislacji.

Przede wszystkim zauważyć należy, że z zawartego w art. 31 u.o.s. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi gminy swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego. Zakres ten obejmuje, zważywszy na art. 1 ust. 1 u.s.g., każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego, czy jest zrzeszony w klubie lub stowarzyszeniu sportowym, działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też indywidualnie trenuje. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zatem zakresu podmiotowego do grupy mieszkańców trenujących wyłącznie na terenie danej gminy.

W tym aspekcie istotnym jest wyłącznie przynależność do danej wspólnoty terytorialnej, wyznaczana kryterium zamieszkiwania na jej obszarze. Potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są więc wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe. Gdyby zaś intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego analizowanej regulacji prawnej do określonej kategorii osób fizycznych, to z pewnością wprowadziłby takie ograniczenie. Tymczasem ustawodawca zmierza do promowania i wspierania finansowo osób fizycznych uprawiających sport czy to zawodowo, czy hobbystycznie wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2016 r., III SA/Gd 303/16). W § 1 ust. 1 uchwały z 28 listopada 2019 r. określono jednakże, że stypendium sportowe może otrzymać osoba fizyczna, która spełnia poniższe kryteria: jest mieszkańcem gminy Góra Świętej Małgorzaty (pkt 1); osiąga wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (pkt 2).

Przy czym § 1 ust. 2 uchwały z 28 listopada 2019 r. jako osobę fizyczną, która osiąga wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym zdefiniowano osobę spełniającą jedno z poniższych kryteriów: 1) jest członkiem kadry narodowej;

1. 2) reprezentowała Polskę w cyklu eliminacji i zawodach mistrzowskich w grach zespołowych;
2. 3) zajęła I, II, III lub IV miejsce w zawodach indywidualnych na szczeblu krajowym lub międzynarodowym w roku przyznania stypendium lub w roku poprzednim;
3. 4) jest czynnym zawodnikiem klubu sportowego, który uczestniczy w oficjalnych rozgrywkach ligowych ekstraklasy, I lub II ligi o zasięgu ogólnopolskim, osiągając wysokie wyniki sportowe;
4. 5) jest uczniem szkoły mistrzostwa sportowego, który uczestniczy w oficjalnych zawodach o zasięgu międzynarodowym lub krajowym, osiągając wysokie wyniki sportowe. W § 1 ust. 3 uchwały z 28 listopada 2019 r. wprowadzono natomiast przesłankę negatywną przyznania i pobierania tego stypendium w postaci pobierania innego stypendium sportowego od samorządu gminnego właściwego dla siedziby klubu, który reprezentuje lub stypendium sportowego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz ubiegania się o takie stypendium.

Zdaniem sądu, treść unormowań zawartych w § 1 uchwały z 28 listopada 2019 r. dowodzi, że Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianych w art. 31 ust. 3 u.o.s. kryteriów "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej" oraz "osiągniętego wyniku sportowego". Nie ulega wątpliwości, że regulując zasady ubiegania się o świadczenia w postaci stypendiów sportowych rada nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy Góra Świętej Małgorzaty, do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 u.o.s. Rada posłużyła się jedynie sformułowaniami ogólnymi nawiązującymi do określonych w art. 35 ust. 1 nieobowiązującej ustawy o sporcie kwalifikowanym kryteriów przyznania stypendiów sportowych, tj. osiągania wysokich wyników sportowych w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały z 28 listopada 2019 r. kryterium osiągania wysokich wyników sportowych w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym odnosi się wyłącznie do stypendiów lub nagród dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających takie wyniki, o czym stanowi art. 31 ust. 2 u.o.s., a nie do osób fizycznych (art. 31 ust. 1 u.o.s.). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". Jednakże analizując unormowania zawarte w uchwale z 28 listopada 2019 r. nie sposób ustalić, jaki sport ma znaczenie dla Gminy Góra Świętej Małgorzaty.

Tymczasem niewątpliwie intencją ustawodawcy (art. 31 ust. 3 u.o.s.) było powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmuje się, że takowymi dyscyplinami mogącymi mieć znaczenie w rozumieniu analizowanego przepisu dla gminy, mogą być dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co wpisuje się w realizację zadania własnego gminy polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi gminy (por. wyrok WSA w Olsztynie z14 lutego 2019 r., II SA/Ol 9/19). Sposób określenia w § 1 ust. 2 uchwały z 28 listopada 2019 r. kryteriów, których spełnienie jest równoznaczne z "osiągnięciem wysokich wyników sportowych w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym" również budzi zastrzeżenia i wskazuje na nierówne traktowanie osób, które osiągnęły nawet takie same wyniki sportowe i uprawiają tę samą dyscyplinę sportu.

W szczególności dotyczy to przepisu wprowadzającego kryterium bycia czynnym zawodnikiem klubu sportowego, uczestniczącego w oficjalnych rozgrywkach ligowych ekstraklasy, I lub II ligi o zasięgu ogólnopolskim (§ 1 ust. 2 pkt 4) oraz przepisu wprowadzającego kryterium bycia uczniem szkoły mistrzostwa sportowego, który uczestniczy w oficjalnych zawodach o zasięgu międzynarodowym lub krajowym, osiągając wysokie wyniki sportowe (§ 1 ust. 2 pkt 5). Uprzywilejowani pozostają bowiem w tej sytuacji czynni zawodnicy klubów sportowych i uczniowie szkół określonego rodzaju – mistrzostwa sportowego.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że zgodnie z art. 31 ust. 1 w związku z ust. 3 u.o.s. stypendia sportowe, nagrody oraz wyróżnienia, o których mowa w tym przepisie, adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Co nadto istotne, ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności przyznania świadczeń od statusu związanego z miejscem edukacji (uczeń szkoły mistrzostwa sportowego), czy statusu zawodnika (amator, zawodnik sportowy posiadający licencję zawodniczą, zrzeszony w klubie bądź niezrzeszony) lub niepobierania stypendium sportowego czy nawet nieubiegania się o takie stypendium. Jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium dla osób fizycznych (poza trenerami), są – stosownie do art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.o.s., znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała z 28 listopada 2019 r. nie zawiera regulacji, z których wynikałoby, jakie dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy, jak również nie zawiera żadnego uzasadnienia dla tego wyboru. Określone w ten sposób warunki przyznania stypendium sportowego pozbawiają, w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 u.o.s., możliwości otrzymania stypendium osoby, które uprawiają dyscypliny sportu, w których nie odbywają się imprezy z zakresu współzawodnictwa o zasięgu międzynarodowym lub krajowym.

Ponadto powyższe unormowania zaskarżonej uchwały pozbawiają możliwości uzyskania świadczeń również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły zakładanych przez nią "wysokich wyników sportowych". Sąd stoi na stanowisku, że kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zauważyć przy tym należy, że zawodnik, który osiągnął na przykład niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazane powyżej regulacje zawarte w uchwale z 28 listopada 2019 r. prowadzą do konstatacji, że ograniczają możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających ze spornych postanowień zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane unormowania naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 3 ust. 1 uchwały z 28 listopada 2019 r. stanowiącego, że pozbawienie stypendium może nastąpić z urzędu lub na wniosek podmiotów uprawnionych do zgłoszenia wniosku o przyznanie stypendium, w przypadku, gdy osoba fizyczna: odmówiła udziału w zawodach lub rozgrywkach mistrzowskich (pkt 1); utraciła zdolność do uprawniania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego (pkt 2); została zdyskwalifikowana dożywotnio lub czasowo (pkt 3); zaniedbuje realizację programu szkoleniowego (pkt 4); zrezygnowała z uprawiania sportu (pkt 5); została zawieszona w prawach zawodnika, zgodnie z przepisami i regulaminami sportowymi (pkt 6); ukończyła naukę w szkole, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 i zrezygnowała z uprawiania sportu (pkt 7).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przesłanki przyznania stypendium wskazane w art. 31 ust. 3 u.o.s. winny być także kryteriami jego pozbawienia. Zwrot "za osiągnięte wyniki sportowe" dotyczy, co wynika z wykłady literalnej, wyników już osiągniętych, Zatem przekroczeniem delegacji ustawowej będzie takowe określenie warunków pozbawienia stypendium, które odnoszą się do zdarzeń przyszłych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2019 r., II SA/Ol 9/19). Tym samym brak jest podstaw do pozbawienia stypendium w przypadku odmowy udziału w zawodach lub rozgrywkach mistrzowskich, utraty zdolność do uprawniania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego, dyskwalifikacji dożywotniej lub czasowej, zaniedbania realizacji programu szkoleniowego, rezygnacji z uprawiania sportu, zawieszenia w prawach zawodnika, zgodnie z przepisami i regulaminami sportowymi, ukończenia nauki w szkole mistrzostwa sportowego i rezygnacji z uprawiania sportu.

Tym bardziej, że określone w § 3 ust. 1 uchwały z 28 listopada 2019 r. sytuacje mogą być skutkiem okoliczności niezależnych, a nawet niezawinionych (kontuzja, choroba) od zawodnika, jak chociażby zaprzestanie realizacji szkolenia sportowego, zakończenie kariery sportowej, czy utrata zdolności do uprawniania sportu. Zatem tylko te przesłanki, które są związane z utratą statusu mieszkańca gminy (np. wyprowadzka połączona z wola zmiany centrum życiowego), utrata charakteru sportu mającego znaczenie dla gminy oraz ustalenie braku osiągniecia sportowego winny skutkować pozbawieniem stypendium. Inne przesłanki mogą być wprowadzone w drodze umowy stypendialnej czy regulacji cywilnej. Stypendium jest przyznawane i stanowi formę docenienia za wynik sportowy, a nie swoiście pojmowanej "zaliczki" na poczet przyszłych osiągnięcia – w rozumieniu art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s.

Nie sposób również nie wspomnieć, że zakończenie działalności sportowej nie przekreśla sukcesów zawodnika i nie może skutkować pozbawieniem go stypendium (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2019 r., II SA/Ol 9/19).

Niezależnie od zarzutów skargi podnieść należy, że sformułowania użyte w § 1 ust.1 "może otrzymać", § 2 ust. 1 "przyznaje i pozbawia", § 3 ust. 1 "pozbawienie stypendium może nastąpić" wskazują, że uznaniu Wójta Gminy Góra Święta Małgorzata pozostawiono przyznanie i pozbawienie stypendium. Przyjęta w zaskarżonej uchwale z 28 listopada 2019 r. konstrukcja jest więc również z tego względu poza zakresem delegacji ustawowej określonej w art. 31 u.o.s. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2017 r., III SA/Gd 89/17).

Reasumując stwierdzić należy, że uchwała z 28 listopada 2019 r. w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium, nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16; WSA w Krakowie z 31 maja 2016 r., II SA/Kr 383/16; WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2017 r., II SA/Bd 92/17; WSA w Łodzi z 19 października 2017 r., II SA/Łd 660/17).

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zakres wskazanych istotnych naruszeń prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej w całości, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dc