Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy G. odmówił M.D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J.D.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że w dniu 8 maja 2020 r. wpłynął wniosek M.D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. D. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. zaliczono męża wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 31 maja 2020 r., nadto nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę z KRUS w wysokości 1.102,20 zł netto i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem, a ta obejmuje: mycie i przebieranie męża, robienie zakupów, gotowanie, pranie, utrzymanie w czystości pomieszczeń, w których przebywa mąż, przygotowywanie i podawanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, przygotowywanie i podawanie leków, organizowanie spacerów, które odbywają się na wózku inwalidzkim. W ocenie organu I instancji w sprawie zachodzą negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, niepełnosprawność męża nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia oraz osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości. Tymczasem wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. Na poparcie powyższego stanowiska pełnomocnik strony przywołała poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że brzmienie przepisu art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej także jako: "u.ś.r.", jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Trudna sytuacja materialna strony, czy pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, nie może zdaniem organu przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Przepisy powyższej ustawy, jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury).
W ocenie Kolegium, ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie z dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji publicznej nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, niezależnie od tego, czy spełnione zostały inne przesłanki. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy w sposób wyraźny i bezwzględny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego oznacza, że organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Dlatego też argumenty podniesione w odwołaniu, aczkolwiek niewątpliwie istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej rodziny, nie mogą w ocenie Kolegium mieć wpływu na możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M.D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- naruszenie prawa procesowego w postaci:
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym, tj. niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;
- naruszenie prawa materialnego w postaci:
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu l instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w sprawie znaczenie powinny mieć przede wszystkim zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych poświadcza zasadność twierdzeń skarżącej. Świadczenie powinno zostać jej przyznane oraz pomniejszone o kwotę otrzymywanej emerytury. Pozbawianie osób na emeryturze lub rencie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza bowiem zasadę równego traktowania. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, są sprzeczne z celem świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a wynikające z art. 27 ust. 5 u.ś.r. ograniczenie dokonania w sytuacji strony wyboru pomiędzy świadczeniami, tj. emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym - narusza zasadę praworządności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 kwietnia 2021 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 14 kwietnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Po przesłaniu odpisu tego wniosku pełnomocnikowi skarżącej w terminie określonym w przepisie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. D. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie w całości.
W tym kontekście Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przede wszystkim nie podziela stanowiska organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do emerytury. Jak wynika bowiem z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., I OSK 659/20, a także wyroki WSA w Łodzi np. z dnia: 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 423/20; 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 857/20; 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 769/20, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Taka sytuacja eliminuje bowiem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego wyżej przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20, CBOSA).
Jednakże, zdaniem Sądu, możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego nie dotyczy wszystkich sytuacji. W tym względzie Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 410/20, że przy ocenie uprawnień strony do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można tracić z pola widzenia istoty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim celu, w jakim jest ono przyznawane. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższego wynika wniosek, że osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego, ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (tekst jedn. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia, zdaniem Sądu, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 410/20, CBOSA).
Dokonana pod tym kątem analiza akt sprawy dowodzi, że w dniu 8 maja 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek M. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. D. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaliczono męża skarżącej do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 31 maja 2020 r., wskazując, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje emeryturę z KRUS w wysokości 1.102,20 zł netto i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem, a ta obejmuje: mycie i przebieranie męża, robienie zakupów, gotowanie, pranie, utrzymanie w czystości pomieszczeń, w których przebywa mąż, przygotowywanie i podawanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, przygotowywanie i podawanie leków, organizowanie spacerów, które odbywają się na wózku inwalidzkim.
Z przywołanych okoliczności nie wynika zatem, czy emerytura została przyznana skarżącej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a co za tym idzie, czy cel nabycia świadczenia emerytalnego jest tożsamy z celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwa ocena zasadności ubiegania się przez skarżącą o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to zatem, że rozpatrzenie sprawy przez organy nastapiło z uchybieniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni zawarte powyżej wskazania i ustali podstawę nabycia przez skarżącą świadczenia emerytalnego, a także dokona prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prezentowanej przez aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, chociażby we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 649/20 oraz powołanych wyżej wyrokach WSA w Łodzi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).
dc