Uzasadnienie
II SA/Łd 689/05
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania M. i M. małżonków S., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności gruntu położonego w Ł., przy ul. A 9, o powierzchni 663 m², oznaczonego jako działka 141 w Obr. [...], posiadającego księgę wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., będącego w użytkowaniu wieczystym odwołujących i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyła Gmina Ł., wnosząc o "zbadanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawowym zagadnieniem do rozważenia w przedmiotowej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi przez Gminę Ł., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Ł..
Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl unormowania art. 5 § 2 kpa, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o organach administracji publicznej rozumie się przez to m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Wynika stąd, iż treść art. 50 § 1 p.p.s.a., ma zastosowanie również do decyzji organów samorządu terytorialnego.
Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należały zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej.
A ponieważ brzmienie odpowiednika art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11. maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), było podobne, orzecznictwo, jak i poglądy doktryny wyrażone w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, zachowały swoją aktualność.
Wobec tego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3.czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89).
Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], wniósł organ administracji publicznej, reprezentując interesy gminy. Sąd zważył, iż postępowanie administracyjne dotyczyło nieodpłatnego nabycia prawa własności gruntu, będącego w użytkowaniu wieczystym. W postępowaniu tym Prezydent Miasta Ł. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie. Zarówno, gdy Prezydent Miasta Ł. wydawał decyzje, jak i wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22. października 1984r., III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986/ 2/26 oraz wyroku Naczelnego sadu Administracyjnego z dnia 16.lutego 2005r.,OSK 1017/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Rzeczpospolita Nr 43/7032/, str. C2).
Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu regulacji ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 15.grudnia 1998 r., II SA 1355/98 (niepubl.), z dnia 5.października 1998 r., II SA 1104/98 (niepubl.), z dnia 19. stycznia 1995 r., I SA 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i z dnia 13.grudnia 1992r., I SA 1725/93 (Glosa 1997/4/13).
Konkludując, w rozpatrywanej sprawie Gmina Ł. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Z uwagi zaś na brak interesu prawnego nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 23.stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl. oraz postanowienie NSA z dnia 18.lutego 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.).
W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 4.lutego 1999 r., IV SA 65/97, Lex nr 48686; postanowienie NSA z dnia 24.stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179; wyrok NSA z dnia 9.marca 1995 r., SA/Wr 2324/94, Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 1995/4/133; postanowienie NSA z dnia 15.października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; wyrok NSA z dnia 21.lipca 1982 r., SA/Po 713/82, Problemy Praworządności 1983/8-9/39). Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu, pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli.
Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.
Konkludując powyższe rozważania, uznano że Gmina Ł. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tego też powodu, skargę jako niedopuszczalną odrzucono na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.