Uzasadnienie
II SA/Łd 700/20
Pismem z 28 sierpnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Dąbrowice z 4 czerwca 2020 r. (nr XVIII/111/2020) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowice na 2020 rok", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 3 lipca 2020 r. pod poz. 3875.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny, a jeśli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy określa w drodze uchwały corocznie do 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jedynym z punktów tego programu ma być kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a pkt 2 tej ustawy).
Program musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Wykonanie zadania określonego w art. 11 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a zatem nie może sprowadzać się do powtórzenia wytycznych ustawodawcy. Rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Tymczasem zaskarżona uchwała, zdaniem Prokuratora, w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami cechuje się takim stopniem ogólności, iż nie może być uznać, aby regulowała materię, którą ustawodawca powierzył lokalnemu prawodawcy. Stosowanie do § 15 ust 2 pkt 1 uchwały na realizację zakupu karmy dla kotów wolno żyjących przeznaczono 200 zł. Wysokość tych środków wskazuje, iż działania gminy w tym zakresie są fikcyjne.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dąbrowice wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ stwierdził, że w petitum skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 uchwały, tymczasem zaskarżona uchwała liczy tylko 3 paragrafy. Organ uznał, że prawdopodobnie skarżącemu chodzi o treść § 5 "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowice na 2020 rok", stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały. Dalej organ stwierdził, że postanowienia § 5 Programu dotyczą uszczegółowienia zadań gminy w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, o których mowa w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, przy czym przepisy odnoszące się do wolno żyjących kotów zawarte są nie tylko w § 5, ale również na przykład w §§ 6, 7, 8, 11 oraz 15 ust. 2 pkt 1 i 2 Programu. Dopiero zatem całościowa, a nie wybiórcza analiza przepisów Programu pozwala na ocenę, czy przyjęte przez gminę regulacje prawne są zgodne z przepisami rangi ustawowej.
W odniesieniu do powołanego w skardze § 15 ust. 2 pkt 1 (prawidłowo powinno być § 15 ust. 2 pkt 2) Programu organ wyjaśnił, że programy dotyczące bezdomnych zwierząt są przez gminę przyjmowane corocznie i wskazane w nich kwoty są ustalane w oparciu o dotychczasowe doświadczenia w zakresie sprawowania opieki nad takimi zwierzętami. Na terenie tak niedużej gminy, jaką jest gmina Dąbrowice, nie ma znacznej ilości wolno żyjących kotów, zatem przeznaczona na zakup karmy kwota 200 zł jest absolutnie wystarczająca. Arbitralne stwierdzenie o rzekomej fikcyjności zadań podejmowanych przez gminę Dąbrowice w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami organ uznał za krzywdzące i nie odpowiadające prawdzie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Dąbrowice z 4 czerwca 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowice na 2020 rok". Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Prokurator Rejonowy w Łęczycy w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 uchwały. Prokurator omyłkowo wskazał w treści skargi na "§ 5 uchwały". Zaskarżona uchwała zawiera jedynie trzy paragrafy. Stąd, mając na uwadze treść zarzutów skargi, uznać należało, że przedmiotem zaskarżenia jest nie § 5 uchwały, a § 5 załącznika do uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowice na 2020 rok".
Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 ustawy p.p.s.a.).
Przystępując do kontroli uchwały wraz z jej załącznikiem z punktu widzenia wskazanych powyżej istotnych naruszeń prawa w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).
Podkreślić należy, że rada gminy podejmując uchwałę wraz z załącznikiem, tj. wskazywanym programem obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji przede wszystkim ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16).
Łączne bowiem odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji.
Co więcej zadania te – wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów – muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do 31 marca danego roku kalendarzowego. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak m.in. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (tak wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17).
Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (por. mi.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019r., II SA/Gd 681/18).
Zaskarżone postanowienie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 5 programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowane postanowienie programu ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Sposób w jaki zredagowany został sporny przepis programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie.
Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Postanowienie to jest zatem równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Można mieć w tym zakresie uzasadnione wątpliwości, co też podnosił Prokurator, czy regulacja spornego programu w praktyce nie ogranicza ograniczenia opieki nad dzikimi kotami, w tym ich dożywania. Wskazywać na to mogą przewidziane przez radę gminy znikome, by nie powiedzieć śladowe (bo wynoszące 200 zł), środki finansowe zabezpieczone na realizację opieki nad bezdomnymi kotami. Powszechnie wiadomym jest, iż taka kwota nie jest realną kwotą, która wystarczałaby na zakup karmy przez cały rok dla całej populacji bezdomnych kotów. Nie może być w tym zakresie także uzasadnieniem dla takiego działania rady gminy, podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że uchwała została sformułowana w oparciu o doświadczenie własne Gminy Dąbrowice z lat poprzednich.
Takowe uzasadnienie, po pierwsze jest nie do przyjęcia, albowiem stoi ono w sprzeczności z postanowieniami ustawy co do rozumienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, a ponadto nie można zakładać ad hoc, że skoro w latach poprzednich było niewielkie zapotrzebowanie na dokarmianie kotów, to taka sama sytuacja będzie miała miejsce i w kolejny latach.
Nie można też nie dostrzec, że przesłanki programu w zakresie w jakim dotyczą opieki nad wolno żyjącymi kotami zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania. Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów bezdomnych kotów. Samo wymienienie w kolejnych postanowieniach programu (jak podnosi to rada gminy w odpowiedzi na skargę) różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że niewielkie środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami.
Nie można ponadto uznać za realizację ustawowego obowiązku w zakresie opieki nad bezdomnymi kotami i dokarmiania ich ogólnych przepisów programu, odnoszących się do innych zwierząt. Tym bardziej, że wskazywane przez organ przepisy programu w praktyce nie dotyczą kwestii zapisanej w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania.
W ocenie Sądu, powołana regulacja dotycząc właśnie tych zagadnień cechuje się dużym stopniem ogólnikowości, albowiem w praktyce nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych i osób prywatnych, mających się zajmować dokarmianiem zwierząt i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy.
Dodatkowo Sąd zauważa, że z programu nie wynika, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto się będzie zajmował faktyczną opieką. Podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Gminy Dąbrowice nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań.
Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 wskazuje - co podnoszono już uprzednio - na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 5 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 5 "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dąbrowice na 2020 rok", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
dc