Wyrok NSA oz. w Łodziz 25 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 704/98

Uzasadnienie

W dniu 19.12.1997 r. Rada Miasta P. na podstawie art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721/ podjęła uchwałę w sprawie zmiany nazwy (...) Orkiestry Kameralnej i nadania statutu. W par. 1 uchwała stanowi o zmianie nazwy (...) Orkiestry Kameralnej na (...) Orkiestrę Symfoniczną, w par. 2 zaś o nadaniu Statutu (...) Orkiestrze Symfonicznej stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 23.01.1998 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ Wojewoda P. stwierdził nieważność par. 1 ust. 2 oraz par. 6 ust. 2 i 3 Statutu (...) Orkiestry Symfonicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda P. podniósł, iż w par. 1 ust. 2 Statutu (...) Orkiestry Symfonicznej /zwanej dalej Orkiestrą/ stanowi się, że "orkiestra jest komunalną instytucją kultury prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach ustalonych dla zakładów budżetowych". Tymczasem sposób finansowania działalności instytucji kultury został uregulowany w rozdziale trzecim ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W rozdziale trzecim tej ustawy instytucje kultury w zakresie zasad gospodarki finansowej podzielone zostały na dwie grupy:

1. 1. W art. 27, art. 28 i art. 29 ustawy znalazły się tzw. instytucje artystyczne /choć ustawa nie używa tego określenia/, takie jak: teatry, operetki, filharmonie i orkiestry, które samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Podstawą gospodarki finansowej instytucji artystycznej jest plan działalności tej instytucji kultury zatwierdzony przez jej dyrektora z zachowaniem praw do rocznej dotacji w wysokości ustalonej przez organizatora /w tym przypadku Radę Miasta P./.
2. 2. W art. 32 ustawy znalazły się tzw. instytucje upowszechniania kultury /choć ustawa nie używa tego określenia/, takie jak: muzea, galerie, biblioteki, domy kultury itp., które prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. Choć ustawa nie nazywa wyraźnie tych dwóch grup instytucji kultury, to jednak wyraźnie je rozdziela w zakresie gospodarki finansowej, stanowiąc w art. 32 ust. 4, że do instytucji kultury działających na zasadach określonych dla zakładów budżetowych nie stosuje się art. 27 i art. 29 ustawy - to jest właśnie do instytucji artystycznych. Skoro więc (...) Orkiestra Symfoniczna jest instytucją artystyczną, o której mowa w art. 27, art. 28 i art. 29 ustawy, to nie można uznać za zgodny z prawem zapisu Statutu Orkiestry, że ma ona prowadzić gospodarkę finansową na zasadach ustalonych dla zakładów budżetowych.

Ponadto par. 6 ust. 2 Statutu stanowi, że dyrektora orkiestry powołuje Zarząd Miasta P. w drodze konkursu, zgodnie m.in. z art. 15 ustawy "o kulturze", gdzie jest zapis o konieczności wcześniejszej konsultacji organizatora w zakresie powoływania i odwoływania dyrektora z Ministrem Kultury i Sztuki, ale z treści par. 6 ust. 3 Statutu wynika, że jedyna opinia wymagana do powołania dyrektora artystycznego /zastępcy dyrektora/ to opinia Zarządu Miasta.

Skoro już w Statucie wskazuje się na konieczność zasięgania opinii w sprawie powołania dyrektora /zastępcy/, to należy w nim wskazać, że powołanie i odwołanie dyrektora Orkiestry przez organizatora dokonuje się po uzyskaniu zgody Ministra Kultury i Sztuki. Ten sam warunek /zgoda Ministra/ dotyczy ochrony trwałości stosunku pracy zastępcy dyrektora Orkiestry /dyrektora artystycznego/ - art. 15 ust. 2 i ust. 6 ustawy o kulturze.

Fakt, że (...) Orkiestra Symfoniczna /przed 1.01.1998 r. - Kameralna/ jest komunalną instytucją kultury, w której powołanie i odwołanie dyrektora wymaga zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Sztuki - potwierdza zarządzenie nr 31 Ministra Kultury i Sztuki z dnia 10 grudnia 1996 r. w tej właśnie sprawie - gdzie w załączniku do zarządzenia wśród filharmonii, orkiestr symfonicznych i kameralnych na pozycji czwartej wymienia się (...) Orkiestrę Kameralną - patrz Dz.Urz. MKiS 1996 nr 8 poz. 43.

Wobec powyższego tekst Statutu w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym powinien być zmieniony i dostosowany do uregulowań ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 23.02.1998 r. Rada Miasta P. wniosła o uchylenie przez Wojewodę P. rozstrzygnięcia nadzorczego z 23.01.1998 r. w zakresie, w jakim dotyczy ono stwierdzenia nieważności postanowień par. 1 ust. 2 i par. 6 ust. 2 Statutu (...) Orkiestry Symfonicznej.

W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż rozstrzygnięcie powyższe jest zasadne tylko w części dotyczącej postanowień par. 6 ust. 3 Statutu i w tym zakresie przedłożony zostanie projekt zmiany Statutu.

Natomiast co do postanowień par. 1 ust. 2 Statutu stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne. Wynika to z tego, że ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanowiska.

Przytoczone w rozstrzygnięciu postanowienia art. 27-29 i art. 32 ustawy nie zabraniają ustalenia, że Orkiestra jako komunalna instytucja kultury nie może prowadzić gospodarki finansowej według zasad ustalonych dla zakładów budżetowych. W art. 32 ustawy wskazano jedynie przykładowo /w szczególności/ instytucje kultury, które prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. Dokonywanie więc ścisłego podziału na podstawie takiego zapisu postanowień art. 27 do art. 32 ustawy, jak dokonano w rozstrzygnięciu, jest nieprawidłowe. Ponadto wskazano, że jednym z zadań Orkiestry jest też upowszechnianie kultury /vide par. 4 ust. 1 zadanie 2 i 3 Statutu/.

Odnośnie do par. 6 ust. 2 Statutu - zdaniem Rady Miasta P. - nastąpiła pomyłka. Wynika to z tego, że zapis ust. 2 par. 6 Statutu odwołuje się do postanowień art. 15 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z takiego zapisu wynika, że postanowienia art. 15 i art. 16 ust. 2 ustawy stosuje się wprost do Dyrektora Orkiestry także i w zakresie zasięgania opinii i wyrażania zgody właściwych organizacji, a w tym i Ministra Kultury i Sztuki. Dlatego dopóki (...) Orkiestra Symfoniczna w P. jest ujęta na liście komunalnych instytucji kultury, o których mowa w ust. 3 ust. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r., dopóty obowiązek uzyskiwania zgody Ministra Kultury i Sztuki na powołanie i odwołanie będzie obowiązkiem organu Gminy /Zarząd Miasta P./.

O pomyłce świadczy i to, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika raczej, iż dotyczy ono postanowień art. 3 par. 6 Statutu.

Uchwałą z dnia 24.02.1998 r. w sprawie zmiany Statusu (...) Orkiestry Kameralnej Rada Miasta P. nadała par. 6 ust. 2 Statutu (...) Orkiestry Symfonicznej w P. następujące brzmienie: "Dyrektor artystyczny powoływany jest przez Dyrektora Orkiestry. Do powołania i odwołania tegoż dyrektora stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Dyrektora Orkiestry".

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda P. pismem z 9.03.1998 r. powiadomił Prezydenta Miasta P., iż uznał za uzasadnione argumenty dotyczące treści par. 6 ust. 2 statutu (...) Orkiestry Symfonicznej i w tym zakresie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z 23.01.1998 r. W pozostałym zakresie Wojewoda P. nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło prawo. Wojewoda P. stwierdził, iż (...) Orkiestra Symfoniczna jest instytucją artystyczną i jako taka, zgodnie z art. 27 do art. 29 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Artykuł 32 tej ustawy dotyczy instytucji upowszechniania kultury, dla których przewidziany jest tryb gospodarki finansowej opartej na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. W danej instytucji kultury nie można prowadzić gospodarki finansowej "trochę" według art. 27-29 cyt. ustawy, bo (...) Orkiestra Symfoniczna jest instytucją artystyczną, a "trochę" według art. 32 - w sposób przyporządkowany zakładom budżetowym, bo w Statucie Orkiestry znalazły się zadania charakterystyczne dla instytucji upowszechniania kultury.

Ponadto - zdaniem organu nadzorczego - nie konkretne zadanie Orkiestry z par. 4 ust. 1 Statutu decyduje o generalnym charakterze tej Orkiestry /instytucja artystyczna czy upowszechniania kultury/, lecz głównie jej zadania, komercyjność jej działalności, organizowanie imprez artystycznych, na których dokonuje się akt twórczy artystów /koncert/ itd. Edukacja muzyczna i wychowanie dzieci i młodzieży - charakterystyczne dla instytucji upowszechniania kultury - w przypadku orkiestry symfonicznej jest przy okazji immanentnym skutkiem działalności artystycznej, a nie okolicznością decydującą o zaliczeniu (...) Orkiestry Symfonicznej generalnie do instytucji upowszechniania kultury.

Skoro jeden sposób gospodarki finansowej powinien być przypisany danej instytucji kultury, to, zdaniem organu nadzorczego, dla (...) Orkiestry Symfonicznej powinien być to system samodzielnej gospodarki finansowej uregulowany w art. 27 do art. 29 wyż. cyt. ustawy, a nie z art. 32 jak dla zakładów budżetowych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina P. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z 23.01.1998 r. w części dotyczącej postanowień par. 1 ust. 2 Statutu (...) Orkiestry Symfonicznej. Do skargi dołączono uchwałę Rady Miasta P. z 24.02.1998 r. w sprawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i powierzenia wykonania jej uchwały Zarządowi Miasta P. Zdaniem skarżącej Gminy Rada Miasta mogła uchwalić, że (...) Orkiestra Symfoniczna prowadzi gospodarkę finansową na zasadach ustalonych dla zakładów budżetowych. Taki zapis Statutu Orkiestry nie jest sprzeczny z postanowieniami ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Orkiestra jest instytucją kultury posiadającą osobowość prawną. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. dzieli instytucje kultury na dwie grupy: to jest takie, które prowadzą działalność finansową samodzielnie /art. 27 ustawy/ oraz takie, które tę gospodarkę prowadzą na zasadach określonych dla zakładów budżetowych /art. 32 ustawy/.

Ustawodawca nie ograniczył swobody organizatora co do tego, w jakiej formie finansowej dana instytucja kultury ma działać, albowiem w art. 32 ustawy wymieniono w sposób przykładowy instytucje kultury, które gospodarkę finansową prowadzą na zasadach określonych dla zakładów budżetowych - użyto wyrazu "w szczególności". Jest to więc przykładowy katalog tych instytucji. Organizator może więc wybrać taką formę działania danej instytucji kultury, jaka mu najbardziej odpowiada.

W niniejszej sprawie Rada Miasta, wykonując swoje ustawowe obowiązki, ustaliła, że (...) Orkiestra Symfoniczna będzie prowadziła gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych.

Nie można podzielać poglądu Wojewody, że instytucje kultury dzielą się na instytucje artystyczne i instytucje upowszechniania kultury. Takiego podziału instytucji ustawodawca nie zawarł w ustawie z dnia 25 października 1991 r. Działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury /art. 1 ust. 1 ustawy/. Żaden inny przepis prawny nie zakazuje instytucji kultury łączenia w swojej działalności wszystkich tych elementów pola działania. Podany w ust. 2 art. 32 ustawy zakres podstawowych zadań jest tylko przykładowy - ustawodawca użył zwrotu: "w szczególności". To wola organizatora decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury. Także sam organizator decyduje o tym, według jakich zasad taka instytucja kultury będzie działała. Dlatego też ingerencja Wojewody w sferę samodzielności Gminy narusza uprawnienia skarżącej Gminy, jakie zostały jej przyznane ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, a to postanowienie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" i art. 51 ust. 1, jak też zawarte w postanowieniu art. 16 ust. 2 oraz art. 165 Konstytucji RP - w związku z postanowieniami ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Postanowieniem z dnia 8 maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny przywrócił Gminie P. termin do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z 23.01.1998 r.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzorczego, (...) Orkiestra Symfoniczna jest instytucją artystyczną kultury, której gospodarka finansowa uregulowana jest w art. 27-29 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w odróżnieniu od bibliotek, muzeów, domów i ośrodków kultury itp. instytucji upowszechniania kultury, których gospodarka finansowa, zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy, prowadzona jest na zasadach określonych dla zakładów budżetowych.

Ustawa ta wyraźnie rozgranicza te dwa rodzaje instytucji kultury co wynika wprost z treści art. 32 ust. 4, stanowiąc, że do instytucji kultury działających na zasadach określonych w ust. 1 nie stosuje się art. 27 i art.

29. To, czy dana instytucja jest instytucją artystyczną /art. 27-29/, czy instytucją upowszechniania kultury /art. 32/, zdaniem organu nadzorczego, nie jest kwestią dowolnego uznania organizatora /jak sugeruje to w uzasadnieniu skargi jej autor/, lecz wynika z rodzaju i istoty prowadzonej działalności. Jeśli instytucja kultury jest instytucją artystyczną, to przypisany jej sposób gospodarki finansowej ustawa opiera na samodzielności finansowej /art. 27-29/ niezależnie od woli organizatora, a gdy instytucja kultury jest instytucją upowszechniania kultury, to musi prowadzić gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych /art. 32 ustawy/. (...) Orkiestra Symfoniczna jest przede wszystkim instytucją artystyczną i powinna się gospodarzyć finansowano według jednego, przeważającego rodzaju swej działalności - tu według art. 27-29. To że w jej działalności są zawarte pewne elementy upowszechniania kultury - nie zmienia jej głównego charakteru jako instytucji artystycznej.

Wojewoda P. powołał się na stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Sztuki zawarte w piśmie z 1.12.1997 r., według którego "nie jest więc zgodne z przepisami ustawy przekształcenie (...) Orkiestry Kameralnej w instytucję prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych, skoro Orkiestra ta nie jest instytucją upowszechniania kultury, lecz instytucją artystyczną w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Ponadto organ nadzoru przytoczył pogląd Dyrektora Biura Budżetu i Finansów Ministerstwa Kultury i Sztuki, że "dla tzw. instytucji artystycznych kultury /teatry, opery, filharmonie, orkiestry/, w przeciwieństwie do instytucji upowszechniania kultury /muzea, biblioteki, domy kultury/, ustawa przewiduje specjalne zasady gospodarki finansowej /art. 27-29/ i nie dopuszcza wyjątków. Forma zakładu budżetowego przypisana jest upowszechnianiu kultury i instytucja upowszechniania kultury tworzona na podstawie przepisów ustawy też nie może działać w innej formie niż zakład budżetowy" /pismo z 1.12.1997 r./.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należało zbadać spełnienie przez stronę skarżącą warunków dopuszczalności skargi, w tym też rozważyć, czy Rada Miasta P. przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. była zobowiązana do uprzedniego wezwania Wojewody w trybie określonym w przepisie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do usunięcia naruszenia prawa.

Podniesiona wyżej kwestia stała się przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. OPS 9/97, w której przyjęto, że "Gmina przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest zobowiązana do wezwania wojewody do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./".

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do ustawy o NSA według zasady lex posterior generali non derogat legi priori speciali, a wobec tego w sprawach skarg na akty nadzoru mają zastosowanie tylko warunki dopuszczalności określone w tym przepisie. Uzasadnia to wniosek, że do skargi na akty nadzoru przewidzianej w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma zastosowania art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.

Podobnie Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów SN z dnia 15 stycznia 1998 r. III ZP 43/97 przyjął, że "wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./."

W obecnym stanie prawnym - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonej wyżej uchwale z dnia 23 marca 1997 r. OPS 9/97 - mamy do czynienia z sytuacją, w której skarga na akt nadzoru została uregulowana w ustawie o NSA tylko od strony przedmiotowej oraz przez wskazanie formy rozstrzygnięcia Sądu przy jej uwzględnieniu /art. 16 ust. 1 pkt 7 i art. 24 ust. 2/ i równocześnie w ustawie o samorządzie terytorialnym zawarte są uregulowania dotyczące legitymacji skargowej przedmiotu zaskarżenia i warunków dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek komunalny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. W rozważanej sprawie Rada Miasta P. w dniu 24.02.1998 r. podjęła uchwałę w sprawie zaskarżenia do NSA rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z 23.01.1998 r. w części dotyczącej postanowień par. 1 ust. 2 statutu (...) Orkiestry Symfonicznej, w dniu 31.03.1998 r. zaś Gmina P. wniosła skargę do Sądu. Termin do wniesienia skargi Sąd przywrócił skarżącej Gminie P. postanowieniem z dnia 8 maja 1998 r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. narusza prawo. Rozstrzygnięcie to zostało wydane z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm.; od 1.01.1999 r. - o samorządzie gminnym/.

W myśl art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.

Artykuł 90 ustawy o samorządzie terytorialnym rozróżnia istotne i nieistotne naruszenie prawa /art. 90 ust. 4/, przy czym jedynie istotne naruszenie prawa skutkuje nieważnością uchwały.

W ocenie Wojewody, przesłankę orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miasta stanowi w niniejszej sprawie sprzeczność tej uchwały z art. 27-29 i art. 32 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721/.

Sąd nie podzielił powyższego stanowiska Wojewody P. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które to zadania obejmują m.in. sprawy kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania kultury - art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy - art. 7 ust. 2.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty inne niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Samodzielność gminy bowiem może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. W rozważanej sprawie tego rodzaju sprzeczność z prawem nie zachodzi, albowiem Radzie Miasta P. nie można zarzucić podjęcia uchwały /par. 1 ust. 2 statutu (...) Orkiestry Symfonicznej/ innej niż nakazuje to wyraźnie obowiązujący przepis prawa.

Gmina lub związek komunalny organizują działalność kulturalną, tworząc komunalne instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa powoływana jest w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/. Od 1.01.1999 r. działalność kulturalną organizują jednostki samorządu terytorialnego, które tworzą samorządowe instytucje kultury /art. 9 ust. 1 w brzmieniu nadanym wskazaną wyżej ustawą zmieniającą/.

Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym gminy /od 1.01.1999 r. - jednostek samorządu terytorialnego/ o charakterze obowiązkowym.

Działalność kulturalna w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury - art. 1 ust. 1.

Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury - art. 2 ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, iż z dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy /tj. z dniem 26.12.1991 r./ utraciła moc ustawa z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnianiu kultury oraz prawach i obowiązkach pracowników upowszechniania kultury /Dz.U. nr 26 poz. 129 ze zm./, jak też ustawa z dnia 28 grudnia 1984 r. o instytucjach artystycznych /Dz.U. nr 60 poz. 304 ze zm./ - art. 45 pkt 2 i 3 ustawy. Jednocześnie przepisy art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. nr 114 poz. 493/ uregulowały kwestie wpisu instytucji i placówek upowszechniania kultury oraz jednostek artystycznych, istniejących w dniu wejścia w życie ustawy, do rejestru instytucji kultury, o jakim mowa w art. 14 tejże ustawy. Brzmienie powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca z dniem 26.12.1991 r. wprowadził pojęcie instytucji kultury i działalności kulturalnej rezygnując z dotychczasowego rozróżnienia i wyodrębnienia instytucji i placówek upowszechniania kultury oraz instytucji artystycznych jak też rozróżnienia działalności upowszechniania kultury i zadań instytucji artystycznych.

W tym stanie prawnym nie można podzielić poglądu Wojewody P., iż ustawa z dnia 25 października 1991 r. dzieli instytucje kultury na dwie grupy: pierwsza grupa - instytucje upowszechniania kultury /art. 27-29/ i druga grupa - instytucje artystyczne /art. 32/.

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./, przewidując w art. 2 różne formy organizacyjne działalności kulturalnej, nie przypisuje konkretnej formie organizacyjnej określonych zasad prowadzenia gospodarki finansowej.

Przepis art. 27 powołanej wyżej ustawy wskazuje, że instytucje kultury, ogólnie rzecz ujmując, gospodarują samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, a podstawą gospodarki finansowej - jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem dotacji organizatora, o której mowa w art. 28 ust.

3. Jednocześnie art. 32 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż instytucje kultury, w szczególności muzea, jednostki mające na celu ochronę zabytków (...) prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. Instytucje kultury, o których mowa w art. 32 ust. i, mogą otrzymywać środki od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł, a także dotacje z budżetu przeznaczone na pokrycie kosztów działalności - art. 32 ust.

3. W ocenie Sądu przykładowe wyliczenie w art. 32 ust. 1 instytucji kultury wcale nie przesądza o tym, że instytucje kultury nie wymienione w tym przepisie /m.in. orkiestra/ nie mogą prowadzić gospodarki finansowej na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. Ustawodawca nie ustanowił bezwzględnego trybu finansowania dla konkretnych form organizacyjnych działalności kulturalnej.

Po myśli art. 12 cytowanej wyżej ustawy podmiot tworzący instytucje kultury /organizator - art. 10 ust. 1/ zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Przepis ten koresponduje z art. 13 ust. 1 ustawy stanowiącym, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut nadany przez organizatora określa m.in. sposób uzyskiwania środków finansowych - art. 13 ust. 2 pkt 4.

Skoro z wyraźnej woli ustawodawcy gmina /a od 1.01.1999 r. jednostka samorządu terytorialnego/ jest obowiązana do prowadzenia działalności kulturalnej - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./, uprawniona do tworzenia instytucji kultury i zobowiązana do zapewnienia tym instytucjom środków niezbędnych do prowadzenia działalności kulturalnej, to gminie /jednostkom samorządu terytorialnego/ jako organizatorowi /art. 10 ust. 1 ustawy/ przysługuje prawo wyboru zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez instytucje kultury.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. SA/Gd 1300/94 - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1995 nr 4 poz. 147/ - prowadzenie gospodarki finansowej na zasadach określonych dla zakładów budżetowych /art. 32 ust. 1 powołanej wyżej ustawy/ nie może być utożsamiane z obowiązkiem prowadzenia działalności kulturalnej w formie zakładu budżetowego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność par. 1 ust. 2 statutu (...) Orkiestry Symfonicznej.

Glosa Andrzeja Borodo.

1. 1. Glosowane orzeczenie związane jest z problemem formy organizacyjno-prawnej jednostki powoływanej przez odpowiedni organ rządowy lub samorządowy. Jaka forma organizacyjna powinna być zastosowana w sferze publicznej działalności kulturalnej, oświatowej, socjalnej, kto ma kompetencję w tym zakresie, jakie regulacje są właściwe dla oceny prawnej zastosowania takiej, a nie innej formy? Zagadnienie form publicznej gospodarki finansowej określają ustawy szczególne /np. ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawa o systemie oświaty, ustawa o szkolnictwie wyższym, ustawa o zakładach opieki zdrowotnej/, a także - ustawa o finansach publicznych /do końca 1998 r. ustawa - Prawo budżetowe/. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ pełni rolę ustawy ogólnej. Wprowadza podstawowe pojęcia i konstrukcje dotyczące form organizacyjnych publicznej gospodarki finansowej, np. takich form, jak jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, fundusze celowe, gospodarstwa pomocnicze. Pomiędzy wspomnianymi ustawami szczególnymi a ustawą o finansach publicznych powinien zachodzić związek logicznej i merytorycznej spójności. Ustawa o finansach publicznych wprowadza kategorię jednostek sektora finansów publicznych. Chodzi tu o jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, fundusze celowe, a także o niektóre osoby prawne, zaliczone do sektora finansów publicznych /np. takie jak publiczne zakłady opieki zdrowotnej, publiczne szkoły wyższe/. Do sektora finansów publicznych ustawa nie zalicza jednak przedsiębiorstw państwowych, banków państwowych i spółek prawa handlowego, których jedynym udziałowcem lub akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Zagadnienia te łączą się z pojęciem sektora finansów publicznych i jednostkami tego sektora, pojęciem tzw. środków publicznych i innymi instytucjami finansowymi dotyczącymi działalności finansowej państwa i samorządu /por. A. Borodo: Samorząd terytorialny, system prawno-finansowy, wyd. II. Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, str. 250 i nast./.
2. 2. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./ wprowadza jako formę organizacyjną gospodarki finansowej w dziedzinie kultury tzw. instytucję kultury - państwową lub samorządową, np. teatr, operę, orkiestrę, bibliotekę, muzeum. Instytucję tę mogą tworzyć ministrowie, kierownicy urzędów centralnych lub jednostki samorządu terytorialnego /gminy, powiaty, województwa/. Podmioty te stają się organizatorami instytucji kultury - wydają akt o utworzeniu instytucji kultury, nadają jej statut, zapewniają środki niezbędne do prowadzenia działalności. Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru, prowadzonego przez organizatora, instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną. Staje się więc państwową lub samorządową osobą prawną, wyodrębnioną w stosunku do Skarbu Państwa lub gminy, powiatu czy województwa.
3. 3. Finansowe i organizacyjne cechy instytucji kultury /jako pewnego typu osoby prawnej/ określone są w rozdziale trzecim ustawy, zatytułowanym "Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury". Ustawa przewiduje dwie formy finansowe: a/ rozbudowaną /art. 27, art. 29/, dotyczącą większych instytucji kultury prowadzących działalność kulturalną i artystyczną, w tym o charakterze komercyjnym, i b/ uproszczoną /art. 32/, dotyczącą instytucji kultury o z reguły mniejszym zasięgu /np. domy i ośrodki kultury/, do których zadań należy m.in. edukacja kulturalna i wychowanie przez sztukę. Uproszczona forma gospodarki finansowej powinna /zgodnie z art. 32 ustawy/ respektować zasady odnoszące się do zakładów budżetowych. O tym, jaką formę należy nadać danej instytucji kultury, decyduje organizator. On decyduje o powołaniu instytucji, jej zadaniach, o niektórych możliwościach i uprawnieniach finansowych. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym samorządu o charakterze obowiązkowym. Z przepisów ustawy nie wynika jednak, że jedne instytucje kultury /te o większym z reguły zakresie działania/ muszą mieć rozwiniętą formę finansową, a inne instytucje kultury /o mniejszym zasięgu i edukacyjnym charakterze/ muszą opierać się na zasadach właściwych dla zakładów budżetowych.
4. 4. Podkreślić jednak trzeba, że instytucje kultury /np. biblioteki, muzea, domy kultury/ nie są zakładami budżetowymi, uwzględniają jedynie niektóre zasady finansowe dotyczące zakładów budżetowych. Zakłady budżetowe ze swej natury /definicji/ prawnej bowiem nie są osobami prawnymi, nie są wpisywane do rejestru instytucji kultury, nie są odrębnymi od gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa podmiotami prawa. Za nieuregulowane zobowiązania gminnego zakładu budżetowego odpowiadać musi gmina, zakład ten bowiem jest "wewnętrznym" elementem organizacyjnym, finansowym i majątkowym gminy. Natomiast, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organizator /np. gmina/ nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury. Instytucja kultury jest osobą prawną, jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, choć utworzonym przez gminę i uzależnionym w szerokim zakresie /m.in. finansowo/ od organizatora. Jednakże mienie nabyte przez instytucję kultury jest co do zasady mieniem tej osoby prawnej, nie zaś mieniem organizatora.
5. 5. W tym świetle wydaje się, że oceniane orzeczenie NSA jest prawidłowe. Miasto P. nie naruszyło przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nie było zobowiązane do wyboru formy finansowej przewidzianej w art. 27 i art.
6. 29. Mogło wybrać formę uproszczoną, określoną w art.
7. 32. Zarówno skarżące miasto, jak i sąd administracyjny słusznie argumentują, że organizator mógł samodzielnie wybrać formę finansową, kierując się własnymi ocenami, nie był zobligowany do zastosowania formy z art. 27 i art. 29 ustawy. Wydaje się przy tym, że między formą przewidzianą w art. 27-29 /rozwinięta forma finansowa instytucji kultury/ a przewidzianą w art. 32 /instytucja kultury o uproszczonej gospodarce/ różnice nie są głębokie, głownie dotyczą funkcjonowania tzw. funduszu instytucji kultury, odzwierciedlającego wartość majątku instytucji, o którym stanowi art. 29 ustawy. W obu przypadkach chodzi jednak o samorządowe osoby prawne, które z jednej strony powinny w znacznym stopniu opierać się na wpływach z własnej działalności, lecz z drugiej strony w istotnym zakresie związane są z dotacjami organizatora.

1. 6. Artykuł 29 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/ zniósł formę finansową, jaką przewidywał art. 32, tj. instytucję kultury respektującą zasady dotyczące zakładu budżetowego. Z dniem wejścia w życie wspomnianego przepisu ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. pozostaje więc tylko jedna, jednolita forma gospodarki Finansowej instytucji kultury - osoba prawna, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami, kosztami, dotacjami, zyskami, samodzielnie gospodarująca. Zmiany polegające na ujednoliceniu formy finansowo-prawnej instytucji kultury, w tym zwłaszcza wykreślenie formy zakładu budżetowego jako wzorca dla niektórych instytucji kultury, powiązać można z nowymi regulacjami ustawy o finansach publicznych, dotyczącymi m.in. zakładów budżetowych. Na przykład zgodnie z art. 19 ust. 10 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych łącznie dotacje dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50 procent jego wydatków. Bieżące wpływy własne muszą więc pokrywać co najmniej połowę wydatków zakładu budżetowego. Wydaje się, że wiele instytucji kultury, dotychczas wykorzystujących formę zakładu budżetowego /np. biblioteki/, nie są w stanie spełnić tego warunku. Poza tym powstaje pytanie zasadnicze, związane z ogólną koncepcją dotyczącą form organizacyjnych publicznej gospodarki finansowej: Czy podmiot będący osobą prawną może być kształtowany w płaszczyźnie zasad gospodarki finansowej jako podmiot, który, z definicji, nie jest osobą prawną? Czy nie ma pewnej sprzeczności w tym, że osoba prawna ma działać od strony finansowej tak, jak jednostka nie mająca osobowości prawnej? Zauważmy, że państwowe szkoły wyższe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, agencje państwowe są osobami prawnymi prowadzącymi oryginalną, przewidzianą w odpowiednich ustawach gospodarkę finansową. Nie jest to forma jednostki budżetowej ani forma zakładu budżetowego, te ostatnie formy dotyczą publicznych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. Wydaje się, że organizatorzy, dyrektorzy i pracownicy państwowych oraz samorządowych instytucji kultury powinni stosować odrębne, specyficzne dla działalności kulturalnej zasady gospodarki finansowej.