Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 71/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2022 r. znak: KO.4111.298.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu odwołania M.K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łowicza z 8 września 2022 r. nr DS-SR.5211.156.2022.1.SP o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 27 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta Łowicza, po rozpatrzeniu wniosku M.K. z 4 czerwca 2022 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J.K. Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r.").

Po rozpatrzeniu odwołania M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z 12 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w kwestii art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto dla rozpatrzenia wniosku M.K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie i ocena przez organ pierwszej instancji spełnienia przez zainteresowaną pozostałych, określonych w art. 17 u.ś.r., przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które organ pierwszej instancji - odnosząc się jedynie do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - całkowicie pominął. Organ odwoławczy wskazał na podstawową przesłankę dotyczącą sprawowanej przez zainteresowaną nad ojcem opieki w aspekcie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, jak również przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. ustalenie, czy matka zainteresowanej, a żona J.K., A.K., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (co otwiera możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla kolejnych uprawnionych osób, w tym dla wnioskodawczyni), a jeżeli takim orzeczeniem się nie legitymuje - czy jest w stanie faktycznie i skutecznie opiekować się mężem, czy też z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niej i jej woli, takiej opieki nie jest w stanie sprawować.

Decyzją z 8 września 2022 r. Burmistrz Miasta Łowicza, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., ponownie odmówił M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. oraz przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym ustalenia przeprowadzonego ponownie 26 sierpnia 2022 r. wywiadu środowiskowego. Z jego ustaleń wynika, że J.K. (lat 75) pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną A.K. (lat 75) i córką M.K. (lat 51). M.K. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w PUP w Ł.; ze względu na stan zdrowia ojca zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia. Według oświadczenia wnioskodawczyni jej opieka nad ojcem polega na monitorowaniu w nocy jego funkcji i potrzeb, rano wnioskodawczyni pomaga ojcu wstać z łóżka, robi toaletę, przygotowuje i podaje ojcu zestaw leków. Wieczorem przygotowuje ojca do spania, zapewnia ćwiczenia ruchowe, a także załatwia sprawy urzędowe i u lekarza.

Według ustaleń pracownika socjalnego zarówno żona jak i córka sprawują opiekę nad J.K. Córka po porannych zabiegach wykonanych przy ojcu może podjąć zatrudnienie a opiekę pozostawić matce, która i tak zapewnia mężowi opiekę podczas nieobecności córki. Organ pierwszej instancji wskazał w podsumowaniu, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia, świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie jest przyznawane za samą opiekę, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. M.K. może podjąć zatrudnienie, gdyż zakres opieki nie wyklucza podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej, opiekę bowiem w czasie jej zatrudnienia może J.K. zapewnić jego żona.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co skutkuje wadliwością decyzji. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji z 12 sierpnia 2022 r. Odwołująca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, trudną sytuację życiową, zwłaszcza zdrowotną swojej rodziny oraz odniosła się do ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących głównie zakresu sprawowanej przez nią i jej matkę opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Podkreśliła m.in., że matka z uwagi na wiek oraz schorzenia nie jest w stanie sprawować opieki nad jej ojcem, a próby pomocy mu przy wstawaniu i dźwigania stanowią zagrożenie dla jej zdrowia.

Jest to zgodne z zaświadczeniem lekarskim oraz złożonym przez matkę oświadczeniem. Wkładem i wyrazem dbałości matki zainteresowanej o rodzinę są przygotowywane przez nią posiłki, zwłaszcza obiady, chociaż zdarza się, że zainteresowana wykupuje obiady poza domem na wynos. M.K. przedstawiła również argumenty przemawiające za brakiem możliwości wykonywania przez nią - wobec konieczności sprawowania opieki nad ojcem - pracy nauczyciela i pracy w innych jej zawodach tj. pracownika socjalnego czy terapeuty. Zainteresowana poddała w wątpliwość rzetelność działań pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy i prawidłowość dokonanych przez niego ustaleń, szczegółowo odnosząc się do zawartych w wywiadzie sformułowań dotyczących zwłaszcza zakresu opieki sprawowanej nad jej ojcem przez nią i jej matkę.

Powołaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 u.ś.r., a następnie stwierdził, że warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w tym przepisie, a mianowicie: sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki, przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych określonych w tym przepisie przez ustawodawcę.

Jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów 4 czerwca 2022 r. M.K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – J.K., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łowiczu z 17 maja 2022 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z treści orzeczenia wynika, że wydane zostało na stałe i, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Według ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 czerwca 2022 r. M.K. mieszka i pozostaje we wspólnym gospodarstwie z rodzicami, tj. wymagającym opieki J.K. i matką A.K. Zainteresowana ma wykształcenie wyższe pedagogiczne. Czynna zawodowo była do 31.03.2021 r., do 01.04.2022 r. pobierała z ZUS świadczenie rehabilitacyjne, od 02.04.2022 r. pozostaje zarejestrowana w PUP z prawem do zasiłku przyznanym na okres 180 dni.

M.K. ze względu na stan zdrowia ojca zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia, a swoje życie podporządkowała jego potrzebom. Ojciec zainteresowanej ma 75 lat, jest po przebytym nowotworze prostaty, choruje na cukrzycę i ma rozpoznaną chorobę kręgosłupa. J.K. nie jest w stanie poruszać się bez asekuracji drugiej osoby, korzysta z laski i wózka inwalidzkiego obsługiwanego przez osobę drugą, systematycznie korzysta z rehabilitacji leczniczej, gdyż wymaga stałego usprawniania i masażu z uwagi na drętwienie kończyn dolnych (w czasie wizyty pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad 15 czerwca 2022 r. u J.K. była obecna rehabilitantka prowadząca zabiegi usprawniające). J.K. wymaga przygotowania i podania mu posiłku, podawania leków, robienia zakupów, załatwiania spraw urzędowych, wymaga pomocy przy wstawaniu z łóżka, jak też w utrzymaniu higieny osobistej (korzysta z pampersów). Według oceny pracownika socjalnego stan J.K. wskazuje na konieczność stałej systematycznej i całodobowej opieki, którą w rodzinie zapewnić mu może jedynie córka M. J.K. potwierdził, że córka wspiera go załatwiając wszystkie sprawy dotyczące leczenia i funkcjonowania.

Matka zainteresowanej – A.K. ma 75 lat i według zaświadczenia lekarskiego z 3 czerwca 2022 r. "Ze względu na wiek i ogólny stan zdrowia pacjentka nie jest w stanie zapewnić opieki nad mężem". Według ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 26 sierpnia 2022 r. i złożonych w tym dniu oświadczeń odwołującej oraz jej matki A.K., od 2021 r. M.K. sprawuje pełną opiekę nad swoim ojcem, zamieszkuje z nim w jednym pokoju, monitoruje w nocy jego potrzeby z uwagi na niebezpieczeństwo samodzielnych prób wstawania z łóżka, w ciągu dnia pomaga rano przy wstawaniu, doprowadza do łazienki, myje i dokonuje wszelkich zabiegów pielęgnacyjnych, przygotowuje i podaje leki (4 razy dziennie), pilnuje ćwiczeń na rowerze, pomaga przy poruszaniu się po mieszkaniu, asekuruje podczas spacerów przy poruszaniu się z laską, wozi na wózku inwalidzkim, zaprowadza ojca do lekarza, załatwia wszystkie sprawy medyczne i urzędowe, wieczorem przygotowuje ojca do snu, mierzy ciśnienie i poziom cukru we krwi.

Zainteresowana dokonuje też zakupu ubrań, obuwia, wykupuje leki, poświęca dużo czasu na rozmowy z tatą i ćwiczenia pamięci. Zdaniem strony nie ma możliwości połączenia opieki nad ojcem z wykonywaniem pracy zawodowej, gdyż jej kwalifikacje pedagogiczne i uprawnienia terapeutyczne wymagają dużego zaangażowania i systematycznej obecności w pracy. A.K., matka zainteresowanej, z powodu własnych chorób i ograniczeń nie jest w stanie zapewnić mężowi odpowiedniej opieki. Jest słaba fizycznie, ma problemy z poruszaniem się, schylaniem, ma nadwagę i nie ma siły, aby pomóc mężowi przy wstawaniu z łóżka, załatwianiu potrzeb fizjologicznych czy higienicznych, jest sprawna intelektualnie, ale ma kłopoty ze snem, bywa drażliwa. Od dwóch lat z powodu pandemii, zmęczenia i lęków bardzo rzadko opuszcza mieszkanie, więc córka załatwia zakupy i wszelkie sprawy urzędowe, w tym czasie zwraca uwagę na męża i w razie sytuacji wymagającej pomocy kontaktuje się z córką telefonicznie.

A.K. dba o zapewnienie odpowiedniego pożywienia dla męża, przygotowuje domowe obiady, kolacje, śniadania. Zgodnie z oceną pracownika socjalnego opiekę nad J.K. sprawuje córka oraz żona. Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych to żona w pierwszej kolejności jest zobowiązana do opieki nad mężem. Zdaniem pracownika socjalnego M.K. po porannych zabiegach wykonanych przy ojcu może podjąć zatrudnienie, a opiekę nad ojcem w tym czasie pozostawić matce, która zgodnie z oświadczeniem i tak podczas nieobecności córki, opiekę taką sprawuje. Jak wynika z dokumentów wobec zainteresowanej nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z zastrzeżeniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 17.05.2022 r., rodzinny wywiad środowiskowy z 15.06.2022 r. i 26.08.2022 r., zaświadczenie lekarskie z 03.06.2022 r., decyzje Starosty Łowickiego dotyczące statusu M.K. jako osoby bezrobotnej i ustalające wysokość należnego jej zasiłku dla bezrobotnych z 27.04.2022 r. z 14.06.2022 r., oświadczenia strony i jej matki z 26.08.2022 r., wydruk z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności dotyczący A.K.).

Kolegium oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznało, że J.K. jako osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łowiczu z 17 maja 2022 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności co daje możliwość ubiegania się przez osobę sprawującą nad nim opiekę o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak ustalenia w tym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie stanowi - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 - podstawy do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. M.K., jako córka osoby wymagającej opieki jest podmiotem, na którym według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, i przy spełnieniu pozytywnych przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, przy braku negatywnych przesłanek wyłączających możliwość ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - jest osobą mogącą ubiegać się o powyższe świadczenie.

Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją odmówił przyznania M.K. świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust.

1. Według organu pierwszej instancji M.K. może podjąć zatrudnienie, gdyż zakres opieki sprawowanej nad ojcem, nie wyklucza podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej, ponieważ opiekę w czasie jej zatrudnienia może J.K. zapewnić jego żona. Strona w odwołaniu poddała w wątpliwość prawidłowość dokonanych przez pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy ustaleń dotyczących zakresu opieki sprawowanej nad jej ojcem przez nią i przez jej matkę, a co za tym idzie - prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji uznającej, że zainteresowana może podjąć zatrudnienie, gdyż zakres opieki nie wyklucza podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej, opiekę bowiem w czasie jej zatrudnienia może J.K. zapewnić jego żona. Kolegium stwierdziło, że niezależnie od powyższych okoliczności, że odwołująca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad ojcem, gdyż zobowiązaną w tym zakresie jest przede wszystkim żona wymagającego opieki J.K. a matka zainteresowanej A.K. Powyższe stanowisko wynika z interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - art. 23, art. 27, art. 130 k.r.o. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiącym jedną z negatywnych przesłanek dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne (innym uprawnionym w świetle u.ś.r. osobom) nie przysługuje. Zgodnie z wykładnią celowościową i systemową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a taka przeważała w orzecznictwie sądów administracyjnych, pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki, mimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej niż małżonek osobie zachodzi tylko w sytuacji, gdy małżonek z przyczyn obiektywnych, a więc niezależnych od niego i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Te obiektywne przyczyny związane są najczęściej z wiekiem bądź stanem zdrowia współmałżonka. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej niż współmałżonek osobie zobowiązanej do alimentacji nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki, bo pozwala mu na to np. wiek czy stan zdrowia, lecz odmawia jej sprawowania z innych, subiektywnych przyczyn. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy odmowa wynika z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn, np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki (a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny) - (vide wyroki WSA: w Łodzi z 06.07.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 346/20 i 21.01.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 598/19, w Gorzowie Wielkopolskim z 19.06.2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19, w Szczecinie z 19.06.2019 r., sygn. akt II SA/Sz 450/19, w Bydgoszczy z 24.04.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 153/19; wyrok NSA z 19.01.2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, dostępne w bazie internetowej NSA). Takie stanowisko podzielał również organ odwoławczy i z tych względów w decyzji z 12 sierpnia 2022 r. zalecił organowi pierwszej instancji ustalenie, czy A.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (co otwiera możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla kolejnych uprawnionych osób, w tym dla wnioskodawczyni), a jeżeli takim orzeczeniem się nie legitymuje - czy jest w stanie faktycznie i skutecznie opiekować się mężem, i w jakim zakresie, czy też z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niej i jej woli, takiej opieki nie jest w stanie sprawować. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem jedynie w sytuacji, gdy zakres koniecznej, sprawowanej przez osobę wnioskującą opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wymusza na tej osobie całkowitą rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), również w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną z pomocą innych członków rodziny często daje możliwość pogodzenia tej opieki z różnymi formami zatrudnienia bądź w niepełnym wymiarze czasu pracy i tę okoliczność organ winien również wyjaśnić i ocenić. Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, wedle której "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych innej niż współmałżonek jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych".

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisu art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. "Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolegium uwzględniając przedstawiony stan faktyczny rozpatrywanej sprawy oraz powołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny M.K. względem jej ojca J.K. przed obowiązkiem alimentacyjnym jego żony, a matki zainteresowanej A.K. Bezsporne jest w świetle akt sprawy, że wymagający opieki ojciec zainteresowanej J.K., ma żonę, która nie legitymuje się (i nie legitymowała się w dacie wydania zaskarżonej decyzji) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem jest współmałżonek wymagającego opieki J.K. nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce wymagającego opieki J.K., M.K., wyklucza to bowiem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zdaniem Kolegium, wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i stosownie do w/w uchwały NSA – M.K. nie kwalifikuje się do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoim ojcem.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że organ pierwszej instancji oprócz pominięcia w zaskarżonej decyzji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nieprawidłowo powołał w sentencji decyzji art. 17 ust. 1 pkt 1 zamiast art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Powyższe uchybienia nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, dlatego należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty:

1. I. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (mające istotny wpływ na wynik sprawy):
2. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się na wywiadzie środowiskowym sporządzonym z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r.;
3. 2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie mocy dowodowej zaświadczenia lekarskiego z 3 czerwca 2022 r. określającego, że ze względu na wiek i ogólny stan zdrowia matka A.K. (I.
4. 75) nie jest w stanie zapewnić opieki nad mężem oraz całkowitym pominięciu kwestii, że matka na mocy ustawy o osobach starszych z dnia 11 września 2015 r. jest osobą starszą i bezsprzecznie podmiotem polityki senioralnej państwa, a wobec przekroczenia 75 roku życia podlega dodatkowo odrębnym regulacjom prawnym (m.in. art. 3 pkt 15, art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z 17 grudnia 1998 r.);
5. 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;
6. 4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie ustalenia odnośnie do zgłoszonych zarzutów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego bezsprzecznie wadliwa decyzja organu pierwszej instancji, który w wyniku naruszenia przepisów k.p.a. oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym została utrzymana w mocy poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, że nie ma to znaczenia wobec stwierdzenia przez ten organ rzekomego wystąpienia negatywnej przesłanki prawa materialnego (wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r.);
7. 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;
8. II. naruszenia przepisów prawa materialnego:
9. 1) błędne ustalenie przez organ drugiej instancji wystąpienia negatywnej przesłanki wyłączającej prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 5 u.ś.r.
10. 2) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 u.ś.r., polegające na nieuwzględnieniu stanu faktycznego, tj. podeszłego wieku matki skarżącej i przynależnych jej praw. Zastosowanie przez organ literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. zgodnie z uchwałą abstrakcyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS/22 z dnia 14 listopada 2022 r., łamie prawa matki skarżącej wynikające z jej wieku oraz stanu zdrowia, a niepełnosprawnemu w stopniu znacznym ojcu narzuca opiekę instytucjonalną. Jest to działanie niezgodne z Konstytucją RP oraz wytycznymi polityki rodzinnej, polityki senioralnej i polityki wobec osób niepełnosprawnych, które ustawodawca określił w ustawach, rozporządzeniach oraz wielu programach rządowych. Jest to działanie godzące w prawa podstawowe ojca i matki oraz skarżącej.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dodatkowych dokumentów wymienionych w treści skargi na okoliczność potwierdzenia zarzutów dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym przed organem pierwszej instancji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z 8 lutego 2023 r. M.K. przyłączyła się do wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, poinformowała także, że [...] 2023 r. J.K. zmarł. Jednocześnie podtrzymała wszystkie twierdzenia oraz zarzuty przedstawione w skardze i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie przez Sąd właściwego organu administracji do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 04.06.2022 r. (złożenia wniosku) do [...] 2023 r. (czyli do dnia śmierci taty). Skarżąca ponownie wyraziła swoje niezadowolenie z wydanych rozstrzygnięć i dotychczasowego przebiegu postępowania, które w jej opinii trwało zbyt długo. Jej zdaniem decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, a organ drugiej instancji błędnie oparł się na uchwale abstrakcyjnej NSA z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22. Uchwała ta w dacie wydawania wadliwych decyzji organu pierwszej instancji - 27.06. oraz 08.09.2022 r. nie istniała i przy prawidłowym ustaleniu faktów oraz prawidłowo prowadzonym postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać uzasadniona ową uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że niniejsza sprawa zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a.") została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpił organ, zaś skarżąca w terminie 14 dni nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo orzekły o odmowie przyznania M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J.K., argumentując że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a jego żona i zarazem matka skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winien stanowić przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm.), w rozumieniu którego, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b).

Według art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
3. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
4. 2) osoba wymagająca opieki:
5. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
6. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
8. 4) (uchylony);
9. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
10. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z powyższego wynika, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełnić zarówno wnioskodawca (osoba sprawująca opiekę) oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia po stronie osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Warunkiem sine qua non przyznania prawa do rozważanego świadczenia jest więc konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez osobę ubiegającą się o prawo do świadczenia opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolejnym warunkiem jest natomiast niepodejmowanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie budzi również wątpliwości, że katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został zawężony przez ustawodawcę do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.

Przypomnieć wobec tego trzeba, że stosownie do treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 i 2 k.r.o.). Jak stanowi art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Z powyższego jasno więc wynika, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala kolejność zobowiązanych, z tą jednak różnicą, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o. W świetle art. 23 k.r.o. małżonkowie mają w małżeństwie równe prawa i obowiązki. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.

Zgodnie z art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że J.K. legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 17 maja 2022 r. uznającym go za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe. J.K. zmarł [...] 2023 r. w toku postępowania sądowego. Niespornym jest również, że skarżąca jest córą wymagającego opieki J.K., czyli zstępną, na której w rozumieniu art. 128 i art. 129 k.r.o. spoczywał obowiązek alimentacyjny względem ojca. Mogła zatem, przy spełnieniu przesłanek pozytywnych uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie przy braku przesłanek negatywnych, których wystąpienie stanowi prawną przeszkodę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ubiegać się o jego przyznanie w trybie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Jednakże w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy kwestią najistotniejszą był fakt, że J.K. pozostawał w związku małżeńskim z A.K., która co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania w dacie orzekania przez organy obu instancji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego za trafne uznać należało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a mianowicie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej.

Rację ma również organ odwoławczy podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na tle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały się rozbieżności, które rozstrzygnęła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 (opubl. ONSAiWSA 2023/1/2, Lex nr 3431610). W punkcie 2 wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym.

Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.

Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia". Zdaniem NSA "w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny.

Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym".

NSA zauważył również, że "rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami".

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uwzględniając kategoryczne i jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w przywołanej uchwale prawidłowo ocenił, że skoro warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje.

Według art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Podkreślić wobec tego należy, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skoro wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, to formalnie nie wiąże ona organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania. Nie może jednak budzić wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna.

Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II. Lex/el. 2021).

Wobec poczynionych wyżej rozważań za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organ zebrał kompletny materiał dowodowy, który poddał rzetelnej i wnikliwej analizie. Na jego podstawie poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, co ma pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda, jak trafnie zauważyło Kolegium, organ pierwszej instancji w podjętym rozstrzygnięciu pominął przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i omyłkowo powołał art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zamiast art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niemniej jednak uchybienia w tym zakresie pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd ocenił, jako niezasadne. Godzi się w tym miejscu wskazać, że sam fakt, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej, nie świadczy automatycznie o jej wadliwości i konieczności jej usunięcia z obrotu prawnego.

Jeśli chodzi o załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z 3 czerwca 2022 r., z którego wynika, że matka skarżącej ze względu na wiek i ogólny stan zdrowia nie jest w stanie zaopiekować się mężem, Sąd stwierdził, że wspominane zaświadczenie lekarskie nie jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tylko legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej takim orzeczeniem, co wynika expressis verbis z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiłoby podstawę do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy bezspornie nie został spełniony.

Godzi się wreszcie zauważyć, że nie każda osoba starsza, która bez wątpienia jest podmiotem polityki senioralnej państwa, jest automatycznie osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do orzekania o niepełnosprawności powołane zostały wyspecjalizowane jednostki orzecznicze, a przedłożone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie nie zostało wydane przez taką jednostkę.

Na odmienną ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogła również rzutować załączona do akt sprawy korespondencja prowadzona przez skarżącą z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łowiczu.

W sprawie niespornym pozostaje, że opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym J.K. sprawowały zarówno córka jak i jego żona. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego ojca nie został zakwestionowany przez organ orzekający w sprawie. Sąd mając na uwadze trudną sytuację rodzinną skarżącej oraz fakt, że J.K. zmarł w toku postępowania sądowego, podkreśla, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a. zobligowane są działać na podstawie przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do uznania, że organ sprzecznie z prawem odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

is