Wyrok WSA w Łodzi z 11 października 2023 r., II SA/Łd 710/23

Sąd

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2023 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 11 października 2023 roku

Sprawa

sprawy ze skargi T. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 roku znak: 010070/680/2885552/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. ał

Skład

Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska
Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska protokolant

Uzasadnienie

II SA/Łd 710/23

Decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T.A. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A.A. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., wskazując, że nie sprawuje on opieki faktycznej nad dzieckiem. Organ przywołał treść art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a jako podstawę prawną wskazał "ustawę".

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący od "odmowy świadczenia 500+ wysokości połowy świadczenia" ze względu na sprawowaną opiekę nad dzieckiem w porównywalnych okresach czasu z matką dziecka, zarzucając brak rozpoznania sprawy.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z zapisami wyroku rozwodowego z 16.05.2014 r. wydanego przez Sąd Okręgowy w Łodzi (sygn. akt XIIC 1644/13) miejsce zamieszkania ustalono przy matce. W sytuacji, gdy miejsce zamieszkania ustalono przy jednym z rodziców, a w sprawie brak jest orzeczonej opieki naprzemiennej należy przyjąć, że to ten rodzic sprawuje opiekę faktyczną nad dzieckiem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca. Mając na uwadze fakt, że orzeczenia sądów powszechnych są wiążące dla ZUS, a do sprawy nie dołączono innego orzeczenia sądowego, a które zmieniałby zapisy wyroku sądowego z 16.05.2014 r. brak jest podstaw do zmiany decyzji z 28.07.2022 r. na podstawie złożonej dokumentacji brak jest również podstaw do uznania, że nad dzieckiem sprawowana jest opieka naprzemienna przez oboje rodziców.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazał, że przez ponad rok ZUS nie wydał decyzji na świadczenie, którego termin realizacji upłynął. Skarżący nie zgodził się z ustaleniem organu, że skoro brak jest orzeczenia o opiece naprzemiennej, a miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce, to matka jest wyłącznym rodzicem sprawującym faktyczną opiekę nad dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg postępowania oraz uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lipca 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego.

Materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 810 z późn. zm. - u.p.p.w.d.).

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi przypomnienie, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej, w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, zaś z mocy art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach oświadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że prowadzący postępowanie w zakresie świadczenia wychowawczego organ ZUS jest związany obowiązkami wynikającymi z zasad procesowych wyrażonych w k.p.a. W ocenie tut. Sądu obowiązki te nie zostały w sprawie zachowane.

Przede wszystkim uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie czynią zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale również buduje zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08,). Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji.

Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. To z uzasadnienia decyzji strona czerpie informację o ustalonym i przyjętym przez organ do rozpoznania stanie faktycznym oraz o swojej sytuacji prawnej.

Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że jego uzasadnienie nie spełnia ww. wymogów i nie niesie istotnych treści nawet co do ustalonego stanu faktycznego, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się sądowej kontroli.

Namiastka wyjaśnień w zakresie przebiegu postępowania zawarta została dopiero w odpowiedzi na skargę. Podkreślenia jednak wymaga, że odpowiedź na skargę nie zastępuje decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego, nie może też sanować jej uchybień. W świetle bowiem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralny, niezbędny element (poza przypadkami wskazanymi w art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. które nie mają w sprawie miejsca) i to tam organ powinien wyjaśnić w sposób jasny, szczegółowy i wyczerpujący motywy swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób akceptować sytuacji, w której dopiero w odpowiedzi na skargę organ próbuje bliżej wyjaśnić, czym w istocie kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zaniechanie powyższych ustaleń świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy). Świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, przedmiotem żądania jest właśnie owa "połowa świadczenia".

Z przywołanych regulacji wynika, że przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest przy tym rozumiane jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna), który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i faktycznie ponosi koszty utrzymania dziecka. Podkreślić trzeba, że aby matka lub ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie, nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca (por. M. Kucharska (w:) Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019).

Organ oparł się wyłącznie na orzeczeniu sądowym (rozwodowym), z którego nie wynika fakt ustanowienia opieki naprzemiennej, jednak wynika, że ustalenie sposobu kontaktów z dzieckiem nie było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, a alimenty zostały orzeczone w kwocie symbolicznej. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie może mieć zatem znaczenia sam fakt orzeczenia w sprawie władzy rodzicielskiej, ale to, jak jest ona realizowana w sposób faktyczny, tj. czy dziecko mieszka z ojcem i pozostaje na jego utrzymaniu. Skarżący został co prawda wezwany do złożenia wyjaśnień i dokumentów, jednak pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. został poinformowany, że jedynym dokumentem potwierdzającym sposób sprawowania opieki nad dzieckiem oraz miejsce zamieszkania jest orzeczenie sądowe, a w ocenie Sądu treść wyjaśnienia nie odpowiada treści wezwania z dnia 5 stycznia 2023 r. Wyjaśnić zatem należy, że z jednej strony, rolą organu mającego za zadanie ustalić stan faktyczny sprawy jest takie formułowanie wezwań, których adresatami są strony postępowania, aby były one zrozumiale i wykonalne, zaś z drugiej, strona postępowania powinna stosować się do wezwań i przedstawiać wszelkie dokumenty, którą potwierdzają zasadność zgłaszanych wniosków.

Mając na uwadze wszystkie wymienione powyżej nieprawidłowości oraz związane z nimi naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc aby nie naruszono reguł postępowania oraz aby rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.

IB