Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 grudnia 1997 r., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz art. 5 pkt 17 lit. "g" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, porozumienia z dnia 27 sierpnia 1990 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Ł. a Zarządem Miasta Ł., a także art. 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r., o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 691/ i art. 104 Kpa, Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł., po rozpatrzeniu wniosku Stanisława M., zobowiązał Gminę Ł. do:
- 1. opracowania pełnej dokumentacji technicznej dla odwodnienia terenów położonych między ul. P. 356 a ul. K., w terminie do 30 czerwca 1999 r.,
- 2. wykonania odwodnienia terenów wymienionych w pkt 1 na podstawie opracowanej dokumentacji, w terminie do 31 grudnia 2000 r.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Gmina Ł. - Wydział Inżyniera Miasta oraz Gmina Ł. - Wydział Dróg.
Decyzją z dnia 27 lutego 1998 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 9 czerwca 1994 r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wpłynął wniosek Stanisława M. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie w rejonie ulic P. i H. We wniosku tym ww. informował, że:
"ul. P. na odcinku od ul. J. do dawnej granicy miasta Ł. przed M. z powodu dużego obniżenia powoduje w najniższym punkcie zbiór wód pochodzących z roztopów i wód opadowych z obydwu kierunków. Spłukiwane w ten sposób wszelkie skażenia toksyczne w ogromnych ilościach zatapiają grunt i łąkę wypasową Jana K., zamieszkałego w Ł. przy ul. H. 34 (...)". Pismo to zostało przesłane do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. Wydział Ochrony Środowiska UMŁ wszczynając postępowanie w powyższej sprawie, po przeprowadzeniu wizji terenowej, rozpisał rozprawę wodnoprawną, która odbyła się 16 września 1994 r. Sprawę przejął następnie Urząd Rejonowy w Ł., który również przeprowadził na gruncie rozprawę wodnoprawną w dniu 29 sierpnia 1995 r. Ustalono, że: w miesiącach maj-czerwiec, 1994 r. pod nadzorem i na zlecenie Oddziału Drogownictwa Wydziału Inżynierii Miejskiej UMŁ na ul. P. w rejonie nr 356 /na długości około 300 m/ przeprowadzone zostały prace polegające na położeniu drugiej warstwy asfaltu do wysokości istniejących krawężników oddzielających jezdnię od nieutwardzonych poboczy.
W trakcie prowadzonych prac wykonano po obu stronach istniejącego przepustu wykop w postaci leja /udrażniając przewód rurowy przepustu/ z ubezpieczeniem płytami chodnikowymi i betonem od strony północnej. Od strony południowej, poza pasem drogowym na działce nr 31 PFZ, dzierżawionej przez Jana K., został wykonany krótki bezodpływowy rów o długości ca 20 m. Rów ten służy do odbioru wód opadowych z jezdni ul. P., na co nie uzyskano pozwolenia wodnoprawnego. Wykonany rów, z powodu braku odpływu, nie spełnia jednak zakładanej funkcji, gdyż nadmiar wód spływających z jezdni powoduje podtopienie przyległych terenów, przyczyniając się w ten sposób do zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Zdaniem użytkowników i właścicieli gruntów powyższe działania Oddziału Drogownictwa Wydziału Inżynierii Miejskiej UMŁ ograniczyły się do doraźnego uporządkowania tylko terenów przy przepuście w rejonie ul. P. 356, a wykonany "pseudoosadnik" nie rozwiązuje problemu, a jedynie go pogłębia.
Ustalono dalej, że Oddział Drogownictwa Wydziału Inżynierii Miejskiej UMŁ przejął w zarząd od Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich ul. P. Jednocześnie wyjaśniono, że ww. prace przeprowadzone w rejonie ul. P. 356 to działania tymczasowe, gdyż zostanie opracowany projekt koncepcji odwodnienia ul. P. oraz terenów przyległych, który po zatwierdzeniu w terminie do 31 października 1995 r. będzie stanowił podstawa do podejmowania rozwiązań docelowych.
Ponadto w odległości ok. 45 m od ul. P. równolegle do jezdni przebiegają 3 magistrale wodociągowe T.-Ł. wykonane w latach 1955-1966 i 1989 r. wraz z odwadniakami. Odwadniaki te podłączone są do rowu przebiegającego pomiędzy działkami nr 32/4 i 34 /tj. gruntami Haliny R. użytkowanymi przez Jana K. a gruntami Stanisława M./, a następnie w kierunku wschodnim i dalej wzdłuż ul. H. do ul. K. Okresowo do odwadniaków tych zrzucana jest czysta woda z magistral wodociągowych, co z powodu niedrożności rowu w dolnym odcinku i nieodpowiednich parametrów technicznych rowu, powoduje podtapianie gruntów przyległych.
Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia 19 września 1995 r. zobowiązał Gminę Ł. i działający w jej imieniu Wydział Inżyniera Miasta i Wydział Dróg UMŁ do:
- - wykonania w okresie do 3 lat, tj. do końca 1998 r., odwodnienia i skanalizowania rejonu ul. P. na wysokości ul. H., w ramach opracowanego w grudniu 1994 r. na zlecenie Wydziału Inżynierii Miejskiej UMŁ "Projektu koncepcyjnego odwodnienia i skanalizowania miasta Ł. w rejonie ul. P. na wysokości ul. H.".
- - konserwacji i utrzymania przepustu na wysokości posesji 356 oraz rowu odbierającego ścieki opadowe z ul. P. do czasu wykonania docelowej kanalizacji dla tego rejonu.
Zobowiązano też działający w imieniu Gminy Ł. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Ł. do utrzymania i konserwacji odcinków rowów od odwadniaków trzech magistral wodociągowych biegnących równolegle do ul. P. oraz istniejącego rowu terenowego do czasu wykonania docelowej kanalizacji w tym rejonie /otwartej lub zamkniętej w zależności od uściśleń dalszych rozwiązań projektowych nawiązujących do już istniejącej koncepcji/. Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł., działając w oparciu o art. 132 par. 1 oraz art. 104 Kpa, decyzją z dnia 16 października 1995 r. uchylił we własnym zakresie wydaną uprzednio decyzję. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Kierownik Urzędu wezwał biegłego w zakresie budownictwa i inżynierii wodnej do przedstawienia opinii w postępowaniu wodnoprawnym dotyczącym zakłócenia stosunków wodnych w obrębie ulic P. H. - K. w Ł. w terminie do 23 lutego 1996 r. Po otrzymaniu opinii biegłego Kierownik Urzędu Rejonowego wyznaczył rozprawę wodnoprawną.
Decyzją z dnia 19 września 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. zobowiązał Gminę Ł. do opracowania pełnej dokumentacji technicznej dla odwodnienia terenów położonych między ulicą. P. 356 a ulica K. i przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych tego rejonu do stanu poprzedniego, w terminie do 31 grudnia 1998 r. Gminę zobowiązano również do wykonania odwodnienia tych terenów na podstawie opracowanej dokumentacji, w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. Wiesławę K. i Henryka K.- współwłaścicieli działki 227/3/, zobowiązano odtworzenia rowu istniejącego na ich działce przed 1992 r. w nawiązaniu do opracowanej dokumentacji przez Gminę Ł. lub wykonania rurociągu na swoim gruncie gwarantującego możliwość odbioru i odprowadzenia wód napływających istniejącym rowem do ulicy H. Termin wykonania powyższych robót zakreślono do 31 grudnia 1999 r.
Wojewoda Ł., decyzją z dnia 24 listopada 1997 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 24 grudnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. zobowiązał Gminę Ł. do:
- 1. opracowania pełnej dokumentacji technicznej dla odwodnienia terenów położonych między ul. P. 356 a ul. K., w terminie do 30 czerwca 1999 r.
- 2. wykonania odwodnienia terenów wymienionych w pkt 1, na podstawie opracowanej dokumentacji, w terminie do 31 grudnia 2000 r.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli w imieniu Gminy Ł. Wydział Inżyniera Miasta UMŁ zarzucając:
- - nałożenie na Gminę Ł. zadań, które do niej nie należą, tj. wykonania odwodnienia terenów położonych między ul. P. 356 a ul. K. Do zadań własnych Gminy nie należy odwodnienie terenów rolniczych, a jedynie budowa i utrzymanie urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych, jeżeli urządzenia te stanowią jej własność,
- - niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy rowu - rzeki Ner, biegnącego od ul. P. w kierunku ul. H., ul. K. i dalej do granic miasta,
- - nie wyjaśnienie, dlaczego właściciel rowu, w większości Skarb Państwa /w niewielkiej części prywatni właściciele/, nie wywiązał się z obowiązku utrzymania rowu - rzeki Ner i do kogo obowiązek ten należał,
- - zwolnienia właścicieli terenów prywatnych, przez które rów - rzeka Ner przebiega od obowiązku jego odtworzenia,
- - zawężenia sprawy rowu - rzeki Ner jedynie do terenów położonych między ul. P. 356 a ul. K., kiedy wiadomo, że rów biegnie dalej i z podobnymi problemami należy się tam liczyć,
- - nie ustalenie wszystkich podmiotów, które z rowu - rzeki Ner korzystają - oprócz podmiotów wskazanych przez organ korzystają z niego rolnicy do odwodnienia swoich terenów /teren zapisany w planie zagospodarowania miasta jako rolniczy/, jak również PKP.
- 2. Wydział Dróg UMŁ, odwołując się od punktu 1 decyzji wniósł o uwzględnienie faktu iż ul. P. jest drogą publiczną i zaliczona jest do kategorii dróg wojewódzkich; stanowi ona własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Ł. Decyzją z dnia 27 lutego 1998 r. Wojewoda Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie Wojewody Ł. nałożone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. zobowiązania są zasadne. Niekwestionowanym faktem jest, że gdyby na przedmiotowym terenie nie było odwadniaków magistral wodociągowych oraz wykonanego w 1994 r. przez były Oddział Dróg Wydziału Inżynierii Miejskiej UMŁ prowizorycznego systemu odwodnienia ul. P., to nie nastąpiłoby zakłócenie stosunków wodnych.
Nakładając na Gminę Ł. obowiązek wykonania pełnej dokumentacji technicznej dla odwodnienia terenów położonych pomiędzy ul. P. 356 a ul. K. uwzględniono sugestie biegłego zawarte w opinii w której stwierdza, że "władza wodna nie może podejmować intuicyjnie decyzji o tym, jak ma z technicznego punktu widzenia wyglądać zapewnienie odpływu i usunięcie zakłóconych stosunków wodnych. Koniecznym jest więc wykonanie odpowiedniej inwentaryzacji rowu, ustalenie odbiornika na jego końcówce, zakresu i kolejności poszczególnych robót, potrzeby i możliwości wykonania pewnych odcinków rowu jako krytych i ewentualnego wykonania stawu retencyjnego, sposobu odwodnienia ul. P. /rów czy kanał/. Wymaga to wykonania przez odpowiednia jednostkę prac projektowych spełniających również wymogi dotyczące operatu wodnoprawnego. Dopiero będąc w ich posiadaniu władza wodna może wydać odpowiednie pozwolenia i podawać w nich parametry techniczne wynikające z tych projektów."
Przyjęta w zobowiązaniu formuła opracowania pełnej dokumentacji technicznej dla odwodnienia terenów położonych miedzy ul. P. 356 a ul. K. bez uszczegółowienia nie narzuca żadnego sposobu rozwiązania. Kierowano się tym, że na etapie opracowania projektu mogą być rozpatrywane różne sposoby uporządkowania - odwodnienia przedmiotowego terenu, a przyjęta ostateczna wersja winna zawierać optymalne kompleksowe rozwiązania uwzględniające ukształtowanie i zagospodarowanie terenu, spełniające jednocześnie wymagania operatu wodnoprawnego w celu uzyskania stosownych pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzenie wód deszczowych z ul. P. i wód z odwadniaków magistral wodociągowych. Potwierdzeniem potrzeby kompleksowego i docelowego rozwiązania występujących problemów stosunków wodnych na przedmiotowym terenie są, poczynione przez Wydział Inżyniera Miasta UMŁ, działania. W 1994 r. na zlecenie Wydziału Inżynierii Miejskiej UMŁ opracowano projekt koncepcyjny odwodnienia i skanalizowania miasta Ł. w rejonie ul. P. na wysokości ul. H. Na uwagę zasługuje fakt, że również w tym opracowaniu nie traktowano przedmiotowego rowu jako rzeki Ner.
Uznając wyjaśnienia Wydziału Rolnictwa i Infrastruktury Technicznej UW w Ł. będącego w imieniu Wojewody Ł. administratorem rzeki na terenie województwa, że (...) "należy przyjąć jako wiążące informacje zawarte w opublikowanej w I części opracowania IMiGW w W. w 1983 r. pn. /Długość i kilometraż rzek Polski/. Na stronie 178 opracowanie to stanowi, iż "Ner bierze początek koło B. na wysokości 250 m n.p.m." oraz inne dowody organ I instancji miał podstawy uznać, że nie jest to rzeka Ner. Odnosząc się do stanu prawnego gruntów Wojewoda Ł. stwierdził, że znakomita większość terenu to grunty Skarbu Państwa pozostające jednak we władaniu ZWiK w Ł., podległemu UMŁ.
Odnosząc się do kwestii uznania przedmiotowego rowu za źródłowy odcinek rzeki Ner organ odwoławczy ocenił, że ww. opracowanie, wbrew stwierdzeniu Wydziału Inżyniera Miasta UMŁ, nie rozstrzyga tego problemu, a jedynie cytuje za publikacją IMiGW "Długość i kilometraż rzek Polski" trzy definicje początku rzeki. W ocenie Wojewody Ł. odstąpienie od zobowiązań właścicieli terenów prywatnych do odtworzenia rowu jest zasadne, bowiem własność prywatną stanowią tylko niewielkie fragmenty rowu. Na częściową likwidację rowu na tych odcinkach miało wpływ wiele czynników, między innymi prowadzone w tym rejonie roboty ziemne związane z budową urządzeń infrastruktury podziemnej.
Prowadzone przez ZWiK prace konserwacyjne ograniczały się do krótkiego, około 200 metrowego odcinka, łącznie z krótkimi odcinkami z odwadniaków. Jakkolwiek z porównania powierzchni działki nr 227 z r. 1989 i 1993 wynika pewna różnica w powierzchni, co sugerować by mogło istnienie rowu jako dz. nr 229, to po analizie mapy załączonej do pisma Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z dnia 12 czerwca 1997 r. wynika, że dz. nr 229 nie była opisana imiennie, a ponadto nr 229 oznaczono jeszcze inna działkę. Nie można więc stwierdzić w sposób jednoznaczny, że do likwidacji rowu na tych odcinkach przyczynili się wyłącznie właściciele tych gruntów. Wobec braku jednoznacznych podstaw nie można było nakładać na właścicieli gruntów obowiązku odtworzenia rowu, tym bardziej, że byłoby to niewykonalne, gdyż ustalenie pierwotnych parametrów rowu jest niemożliwe.
W ocenie Wojewody bezpośrednią przyczyna zakłócenia stosunków wodnych było wykonanie przez Oddział Dróg UMŁ nie spełniającego swego zadania /bez zapewnienia odpływu/ fragmentarycznego odwodnienia ul. P. Wojewoda opierając się również na stanowisku NSA z wyroku z dn. 16 lutego 1994 r., SA/Ł 5/53, że "(...) rowy drogowe winny być wykonywane w taki sposób, aby nie tylko odwadniać pas drogowy, ale tak, by odbierały wody powierzchniowe spływające z przyległych terenów nie skanalizowanych" i "(...) administrator drogi, odpowiada za funkcjonowanie rowów przydrożnych w tak sposób, by odbierały one wody powierzchniowe wynikające z normalnej konfiguracji terenu (...)" stwierdził, że bezsprzecznym staje się fakt, że obowiązek uporządkowania stanu wody na gruncie spoczywa na administratorze drogi, będącym w rozpatrywanym przypadku również wykonawcą tych urządzeń, który wykonując ww. prace naruszył przy tym art. 53 ust. 2 Prawa wodnego.
Wojewoda Ł. stwierdził dalej, że przytaczane w odwołaniu Wydziału Dróg UMŁ zarzuty, że obowiązki odnośnie realizacji odwodnienia ul. P. nie należą do zadań Gminy Ł., są niezasadne. W myśl ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych z dnia 24 listopada 1995 r. /Dz.U. nr 141 poz. 692 ze zm./, na podstawie art. 2.1 ust. 3 - gminy przejmują od wojewodów do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit. "a" oraz pkt 4 lit. "a" w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg, a także art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 44 poz. 60 ze zm./ z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych oraz na podstawie art. 5 ust. 3 do właściwości organów gmin przechodzą, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, żądania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do wojewodów albo Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określone pkt 3 w art. 19 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. "a" ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do modernizacji i budowy dróg z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta Ł. zaakcentował, że w istocie toczy się spór pomiędzy Gminą Ł. a Wojewodą Ł. o to gdzie rozpoczyna się rzeka Ner. Podniesiono, że faktem jest, iż w wyniku procesów przekształcenia rzeki /wyprostowanie koryta, utrata zasilania wodami podskórnymi powstała w wyniku obniżania się zwierciadła wody itp./ następuje stopniowe skracanie długości rzeki, tzn. pozostaje suche koryto wypełniające się okresowo wodami opadowymi. Od tego, czy jest to rzeka czy rów zależy na kogo mają zostać nałożone obowiązki. Strona skarżąca podniosła, że w swoich odwołaniach o uznanie rowu - rzeki Ner, biegnącego od ul. P. w kierunku ul. H., ul. K. i dalej do granic miasta /ul. G./, za ciek naturalny będący w rejonie ul. P. i ul. K. źródłowym odcinkiem rzeki Ner, z wyjaśnieniem gdzie się on zaczyna, a gdzie kończy oraz gdzie ma odprowadzenie i komu służy.
Wydział Inżyniera Miasta proponuje ww. rów - rzekę w przedmiotowym rejonie uznać za źródłowy odcinek rzeki Ner. Jest to zgodne z opracowaniem wykonanym w listopadzie 1997 r. przez Biuro Inżynierii Wodnej, Środowiska i Melioracji pn:
"Inwentaryzacja szczegółowa górnego odcinka rzeki Ner od granic miasta do ul. P." Wykonana inwentaryzacja zawiera również stany prawne gruntów. Z nich to wynika, że przedmiotowy rów - rzeka biegnący od ul. P. w kierunku ul. H., ul. K. i dalej do granic miasta /ul. G./ stanowi w większości własność Skarbu Państwa i częściowo własność prywatną /teren włączony został do gruntów rolnych, przez które przechodzi/ na pewno nie gminy Ł. W skardze podniesiono dalej, że doliny rzek spełniają ważną rolę w systemie zagospodarowania miasta, posiadają specjalny status. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dokonane są zapisy chroniące doliny rzek m.in. zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w pasie po 80 m w obu kierunkach od linii brzegowej cieku w celu ochrony hydrologicznej cieku, jak i zachowania korytarza przewietrzającego. Zawężenie sprawy jedynie do terenów położonych między ul. P. 356 a ul. K., kiedy wiadomo, że rzeka płynie dalej do granic miasta. Na wielu odcinkach nastąpiło zniszczenie /zasypanie/ rowu-rzeki. Dlatego też należy chronić koryta rzek przed ich zniszczeniem.
Przykładem zniszczenia koryta może być tutaj źródłowy odcinek rzeki Łódki. Podobnie jak źródłowy odcinek rzeki Ner biegnąc po terenach rolnych zlikwidowany został przez właścicieli gruntów przez które przechodzi. Obecnie są ogromne trudności w pozyskaniu gruntów pod koryto rzeki jak i pas eksploatacyjny, które ma służyć jako jedyny odbiornik z odprowadzania wód opadowych z os. S.-S. Gmina Ł. nie zamierza ubiegać się o własność /komunalizację/ rowu - rzeki Ner i nie ponosi również odpowiedzialności za to, że nie był on konserwowany przez ok. 30 lat przez właściciela. Autor skargi podniósł, że do zadań własnych gminy nie należy odwadnianie terenów rolniczych, a jedynie budowa i utrzymanie urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych, jeżeli urządzenia te stanowią jej własność. Dlatego też niewłaściwym jest nałożenie na gminę Ł. obowiązku wykonania odwodnienia terenów położonych w dolinie rowu - rzeki Ner, gdyż do tego służyć mogą ewentualnie melioracje /tereny rolne/.
Gmina Ł. w przypadku rowu - rzeki Ner, stanowiącego w większości własność Skarbu Państwa może, w przypadku korzystania z niego, partycypować w części kosztów jego utrzymania. Z rowu - rzeki Ner korzysta wiele podmiotów. Odprowadzane są do niego m.in. wody z przyległych terenów rolnych oraz terenów PKP. Jak wykazała wykonana inwentaryzacja nastąpiło zniszczenie rowu rzeki Ner na szeregu odcinkach, dlatego też zwolnienie właścicieli tych gruntów od przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, należy uznać za nieporozumienie. Zdaniem strony skarżącej należałoby ustalić: kto w imieniu Skarbu Państwa, w imieniu którego działa Wojewoda Ł., wykonywał funkcję właściciela, zarząd i utrzymywał rów - rzekę Ner na odcinku od ul. P. do ujścia cieku z B., gdyż od tego miejsca Wydział Rolnictwa i Infrastruktury UW proponował rów - rzekę uznać za rzekę Ner. Należałoby następnie nałożyć na właściciela rowu - rzeki Ner - Skarb Państwa, obowiązek jego utrzymania, na właścicieli gruntów rolnych, którzy zmienili stosunki wodne na gruncie /zasypali rów - rzekę/ jego odtworzenie, a na korzystających - partycypację w kosztach jego utrzymania, w tym rolników i PKP.
Strona skarżąca wniosła dalej o uznanie, zgodnie z wykonanym opracowaniem "Inwentaryzacja szczegółowa górnego odcinka rzeki Ner od granic miasta do ul. P." przedmiotowego rowu w rejonie ul. P. i ul. K. za źródłowy odcinek rzeki Ner, a na odcinku od ul. K. do ujścia cieku z B. za rzekę Ner. W ocenie skarżącego Spór między gminą Ł. a Wojewodą Ł. /rów czy rzeka/ rozstrzygają służby Wojewody Ł., tj. pierwsza instancja - Urząd Rejonowy, druga instancja - Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego. Zatem gmina w tym sporze jest bez szans ponieważ organem rozstrzygającym w sprawie są organy bezpośrednio zainteresowane. Nakładają one na gminę obowiązek odtworzenia rowu także na gruntach nie będących własnością gminy, co stoi w sprzeczności z interesami mieszkańców gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Po myśli art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania /ust. 2 art. 50 Prawa wodnego/. Zakaz zawarty w przepisie art. 50 ust. 1 obejmuje zarówno działania zmierzające do poprawy stosunków wodnych na własnym gruncie /np. podsypanie nieruchomości i w ten sposób jej podwyższenie/, jak i działania pośrednie, których celem nie jest poprawa stosunków wodnych lecz gospodarcze wykorzystanie nieruchomości.
Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania nakazów określonych w art. 50 ust. 2 Prawa wodnego winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy nastąpiła /lub może nastąpić/ zmiana wody na gruncie, czy dotyczy ona utrwalonych stosunków wodnych istniejących od co najmniej 5 lat, czy i jakiego rodzaju szkody zaistniały /lub mogłyby zaistnieć/ na sąsiednich nieruchomościach lub w gospodarce wodnej oraz czy istnieje związek przyczynowy między tą zmianą a zaistniałą lub ewentualną szkodą.
W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji przyjęły, że do zmiany wody na gruntach doszło z wielu przyczyn, tj. m.in. na skutek modernizacji ul. P., usytuowania odwadniaków magistral wodociągowych, fragmentarycznego systemu odwodnienia bez zapewnienia odpływu, niedrożności rowów terenowych. Analiza przepisu art. 50 ust. 2 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że organy orzekające zobowiązane są przeprowadzić postępowanie tak, aby z treści podjętej w jego wyniku decyzji administracyjnej wynikał konkretny sposób wykonania /rodzaj, charakter/ "urządzeń zapobiegających szkodom". Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Postępowanie administracyjne poprzedzające, wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tak więc to na organach administracyjnych spoczywał obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego /również przy zasięgnięciu opinii biegłego, zespołu biegłych, czy nawet instytutu naukowego/, jego rozpatrzenie i wydanie końcowego rozstrzygnięcia określającego, jakie konkretne urządzenia /inwestycje/ musza zostać wykonane. Nie może zasługiwać na aprobatę przerzucenie tego ciężaru na stronę postępowania i danie tejże stronie możliwości zrealizowania np. najbardziej wygodnego dla niej wariantu w zakresie sposobu wykonania nałożonego obowiązku.
W takiej przecież sytuacji to strona będzie miała możliwość wyboru konkretnej osoby /osób/ o fachowym przygotowaniu, która to osoba wykona na jej zlecenie dokumentacja. Jednocześnie ta sama strona będzie miała możliwość nieskorzystania z zaleceń z tej dokumentacji wynikających i zlecenie sporządzenia ekspertyzy przez inną osobę. Zaskarżona decyzja, wbrew unormowaniu zawartemu w omawianym przepisie, zobowiązuje Gminę Ł. do opracowania dokumentacji technicznej /bez jednoczesnego wskazania autora opracowania/ dla odwodnienia spornych terenów i wykonania odwodnienia zgodnie z treścią tejże dokumentacji. Wojewoda Ł. treścią motywów swojej decyzji /k. 7 uzasadnienie/ wprost przyznaje, że przyjęta w zobowiązaniu formuła opracowania pełnej dokumentacji technicznej (...) bez uszczegółowienia nie narzuca żadnego sposobu rozwiązania. Organ zakłada jednocześnie, że "ostateczna wersja winna zawierać optymalne kompleksowe rozwiązania uwzględniające ukształtowania i zagospodarowania terenu". Oczywistym jest przecież brak jakiejkolwiek gwarancji spełnienia powyższego oczekiwania.
Ponadto stwierdzić należy, co następuje:
Organy orzekające nie ustaliły w sposób pewny i nie pozostawiający wątpliwości, czyją własność stanowią niedrożne rowy, przez czyje tereny i w jakich częściach rowy te przebiegają. Ma to o tyle znaczenia, że stosownie do wyraźnego brzmienia art. 50 ust. 1 Prawa wodnego zawarty w nim zakaz zmiany stanu wody na gruncie dotyczy wyłącznie właściciela tego gruntu. Konsekwencja tego faktu implikuje, że jeżeli zmiany stanu wody dokonał nie właściciel, a inna osoba, to nie można na taką osobę nakładać obowiązków określonych w ust. 2 art. 50 omawianej ustawy. W takim bowiem przypadku naprawienie szkody może być dochodzono w postępowaniu cywilnoprawnym na podstawie art. 415 Kc, regulującego problematykę czynów niedozwolonych.
W rozpoznawanej sprawie istnieje ponadto rozbieżność stanowisk pomiędzy stroną skarżącą a organami administracyjnymi co do oceny, czy sporny rów jest ciekiem naturalnym, czy też nie. Kwestia ta nie została w sposób niewątpliwy wyjaśniona /nie wyjaśnia jej również opinia mgr inż. Zbigniewa D./ i wydaje się, że jedynie fachowa ekspertyza jest w stanie usunąć rodzące się w tym zakresie wątpliwości. Akta sprawy nie zawierają jednocześnie przywoływanych na poparcie przeciwstawnych stanowisk "Inwentaryzacji szczegółowej górnego odcinka rzeki Ner od granic miasta do ul. P.", opracowania Biura Inżynierii Wodnej, Środowiska i Melioracji "Aquaprojekt s. c. w Ł. z listopada 1997 r., czy też przywoływanej publikacji "Długość i kilometraż rzek polskich."
Z powyższych względów, z mocy art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.