Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. odmówił W. O. przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 8.marca 2005r. W. O. złożył wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Decyzję tę doręczono w dniu 9.marca 2006r. Decyzją z dnia [...], nr [...] wstrzymano płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, wskazując na niezłożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku. Decyzję tę doręczono beneficjentowi w dniu 16.marca 2009r. W dniu 25.marca 2009r. W. O. złożył odwołanie od tej decyzji oraz oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć, zadeklarowanych we wniosku wraz z dokumentami potwierdzającymi zakup zwierząt gospodarskich. Z uwagi na fakt, iż oświadczenie to zostało złożone po terminie, skarżący wniósł również prośbę o przywrócenie terminu do jego złożenia.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. odmówił przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. W dniu [...] organ drugiej instancji wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę doręczono w dniu 8.października 2009r. W dniu 14.października 2009r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...], nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. stwierdził nieważność postanowienia nr [...] o odmowie przywrócenia terminu. W oparciu o informacje mieszczące się w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli ustalono, iż planowana data zakończenia realizacji przez W. O. przedsięwzięć przypadała na dzień 27.listopada 2008r.
Uwzględniając siedmiodniowy termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.), ostateczną datą złożenia oświadczenia był dzień 4.grudnia 2008r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że W. O. nie złożył w terminie, wymaganego prawem oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. Uczynił to dopiero na etapie postępowania odwoławczego, wskazując na pobyt za granicą w ostatnim kwartale 2008r. W. O. został poinformowany o właściwych terminach oraz zasadach wypłaty 4 i 5 transzy płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, co wynika z treści punktu 2 decyzji z dnia 7.marca 2006r, o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Ponadto, w myśl ustawy z dnia 18.grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. nr 10 z 2004r., poz. 76 ze zm.) istnieje możliwość ustanowienia przez producenta rolnego pełnomocnika. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca w żaden sposób nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć nastąpiło bez jego winy.
W zażaleniu na to postanowienie W. O. podniósł, iż w jego gospodarstwie przez cały czas jest realizowany plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 7.grudnia 2009r. złożył w organie pierwszej instancji pismo, w którym wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podniósł, iż z treści podania o przywrócenie terminu z dnia 25.marca 2009r. oraz z zażalenia z dnia 20.stycznia 2010r. wynika, iż w dniach od 15.listopada do 15.grudnia 2008r. strona przebywała za granicą. W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentów, potwierdzających tę okoliczność. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu liczyć należy najpóźniej od daty powzięcia informacji, iż strona uchybiła terminowi na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć, zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, czyli od dnia 16.marca 2009r. W. O. złożył podanie o przywróceniu terminu w dniu 25.marca 2009r., tj. po upływie siedmiodniowego terminu przewidzianego na złożenie prośby o przywrócenie terminu.
Nie zgadzając się z pisanym wyżej rozstrzygnięciem, W. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podniósł bowiem, że jego gospodarstwo prowadzone jest zgodnie ze wszystkimi wymogami, jakie przedstawiono mu przy składaniu wniosku o pomoc finansową.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., utrzymującego w mocy postanowienie organu
I instancji o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, uznał, iż co do zasady odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i wobec tego skargę W. O. należało oddalić.
Istotnym problemem, jaki wyłonił na tle rozpoznawanej sprawy, jest jednak odpowiedź na pytanie o charakter terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.).
Wyjaśnienie tej kwestii wiąże się z koniecznością dokonania wykładni przepisu § 8 w powiązaniu z § 9 rozporządzania, który normuje przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.
Stosownie do treści § 8 wspomnianego rozporządzenia - płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz
- 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1).
Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 (ust. 2).
Zgodnie natomiast z dyspozycją § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:
- 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;
- 2) wystąpienie klęski żywiołowej;
- 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;
- 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.
Brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to zapis taki winien - według Sądu - zostać dokonany w treści rozważanego rozporządzenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości - expressis verbis, tak aby sankcji tej nie można było domniemywać. Skoro jednak zapisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji za złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl regulacji zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia, jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Ten rygor sprowadza się do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27.listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 390/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 8.kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 890/09 i z dnia 23.marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 29/10).
Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że celem ustawy z dnia 28.listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273), podobnie jak rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, jak sama nazwa zresztą wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem.
Złożenie zatem przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3, są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności.
Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w Lublinie wyroku z dnia 27.listopada 2009 r., sygn. akt
I SA/Lu 477/09. Za słusznością takiego poglądu przemawia dodatkowo unormowanie § 3 ust. 4 rozważanego rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Przepis § 3 nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia.
Wyjaśnienia zatem wymaga, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia w przypadku oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przewidzianym w § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnić można dwa rodzaje terminów, mianowicie są to terminy materialne i terminy procesowe. Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Jego upływ skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym i co ważne - nie jest również możliwie jego przywrócenie. Natomiast terminy procesowe określają okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie takiemu terminowi wywołuje skutek prawny na płaszczyźnie procesowej przez uależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu.
Podkreślić trzeba, że przepisy prawa administracyjnego nie określają wprost, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia i dlatego też w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo.
Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia, to bez wątpienia skutek w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje - zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 - jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych wyłącznie w § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Z tego punktu widzenia termin sześciomiesięczny, zastrzeżony na realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, liczony od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu jest bez wątpienia terminem materialnoprawnym.
Jeżeli zatem wymóg zawarty w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, odnoszący się do siedmiodniowego terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie jest wymieniony w przepisie § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, to tym samym jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, kształtującego prawa i obowiązki jednostki i przez to nie jest to termin materialnoprawny, lecz termin o charakterze procesowym.
Terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite, których niezachowanie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której termin ów był zastrzeżony i terminy instrukcyjne, których niezachowanie nie pociąga za sobą takich skutków.
Z jakiego rodzaju terminem procesowym mamy do czynienia w konkretnym wypadku można wskazać dopiero po analizie skutków jego naruszenia. Ocena skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, prowadzi do wniosku, iż prawodawca skutków tych w ogóle nie określił, pomimo tego, iż jest to termin zastrzeżony dla zachowania strony postępowania. Skutków tych nie można również wyprowadzić w oparciu o inne regulacje prawne z zakresu prawa administracyjnego, bowiem brak jest takich unormowań, z których w jednolity sposób dałoby się wywnioskować skutek w razie naruszenia terminu procesowego. Skutek w postaci bezskuteczności czynności procesowej, zastrzegany w razie niezachowania terminu wynika za każdym razem z konkretnej normy prawnej ustanawiającej termin dla dokonania określonej czynności procesowej. Zaś przepisy o charakterze ogólnym określają jedynie możliwości uwolnienia się od skutków prawnych przekroczenia tegoż terminu.
Skoro zatem brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Okoliczność, iż terminy o charakterze instrukcyjnym, a więc takie, których niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, zastrzegane były dotychczas najczęściej dla niektórych czynności organów administracji, nie może być samoistną podstawą do uznania, iż taki termin nie został przewidziany dla strony w przepisie § 8 ust. 2 rozważanego rozporządzenia.
Zatem, w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić, czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie - wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.
Dodać w tym miejscu trzeba, że uznanie, iż termin przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia do złożenia spornego oświadczenia jest terminem procesowym o charakterze instrukcyjnym, którego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla zainteresowanego, prowadzi do wniosku, że przywrócenie terminu instrukcyjnego jest bezprzedmiotowe.
Instytucja przywrócenia terminu może mieć bowiem zastosowanie tylko w przypadku uchybienia terminu prawa procesowego zawitego, a więc takiego, którego uchybienie skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla strony. Niemniej jednak w sytuacji, gdy strona postępowania zwróci się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu, który ma charakter instrukcyjny, organ administracji publicznej zobligowany jest wniosek ten rozpoznać, bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa mimo, iż jest on bezprzedmiotowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego rzeczonym wnioskiem, a to z tego względu, że stosownie do treści art. 126 k.p.a., przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień.
Opisana wyżej sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. Bezspornym jest bowiem, że W. O. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przywrócenie siedmiodniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Jak zostało to już wywiedzione rzeczony termin ma charakter instrukcyjny i jego uchybienie nie wiąże się z wyciągnięciem wobec beneficjenta jakichkolwiek sankcji, z pewnością zaś nie może skutkować wydaniem decyzji o wstrzymaniu płatności. Sam fakt złożenia takiego wniosku nakładał na organ administracji publicznej obowiązek ustosunkowania się do niego w przewidzianej do tego formie, co miało miejsce właśnie, poprzez wydanie w trybie art. 59 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.
Dodać w tym miejscu trzeba, że Sąd z podanych wyżej powodów nie podziela wywodów organów orzekających obu instancji, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć jest terminem procesowym zawitym, podlegającym przywróceniu, jednakże wskazane uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień, gdyż rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu co do zasady odpowiada prawu.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.
m.o.
Zdanie Odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego
Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne od wyroku z dnia 20.października 2010r., ponieważ nie zgadzam się z jego uzasadnieniem.
Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest niesporny i wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że W. O. uchybił siedmiodniowemu terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.)
Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest wszakże kwalifikacja terminu, przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, którego przywrócenia domagał się skarżący, a to wobec różnicy poglądów, jaka zarysowała się w orzecznictwie co do charakteru prawnego terminów przewidzianych w § 8 ust. 1 pkt 1 i ust.
2. Rozróżnienie bowiem rodzaju terminu, a więc to, czy ma on charakter terminu prawa materialnego, czy też procesowego, przesądza w ogóle o możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej przepisami art. 58 i 59 k.p.a., jako że nie budzi wątpliwości, iż wskazana instytucja ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych, związanych z dokonaniem czynności.
W doktrynie przyjmuje się, iż terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004 roku sankcja wstrzymania wypłaty płatności w czwartym i piątym roku dotyka producenta rolnego, który nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. W myśl § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu (pkt 1), oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (pkt 2). Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 powoływanego rozporządzenia, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004 roku). Do oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 3).
W mojej ocenie dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek (zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie sześciomiesięcznym i złożenie oświadczenia) daje podstawę do wypłaty czwartej i piątej raty płatności. Cytowany § 9 ust. 1 rozporządzenia pomija zatem warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, który to termin uregulowano w ust. 2, a nie w ust. 1 § 8. Konsekwencją uchybienia temuż siedmiodniowemu terminowi jest brak możliwości skutecznego dokonania czynności, która ze swej istoty jest czynnością dokonywaną w toku postępowania.
Moim zdaniem zatem, podzielić należy te poglądy, które sytuują termin wskazany w § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, bo tegoż terminu dotyczy przedmiot niniejszej sprawy, w kategorii terminów prawa procesowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8.stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Ke 718/08, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27.maja 2009r. sygn. akt II SA/Ke 204/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 881/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.stycznia 2010r. sygn. akt V SA/Wa 1146/09 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji uznanie, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest terminem procesowym, skutkuje możliwością zastosowania do niego instytucji przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a., co też organ prawidłowo uczynił. Moim zdaniem bowiem, nie do zaakceptowania jest stanowisko, iż wspomniany termin jest terminem instrukcyjnym, zaś jego uchybienie nie wiąże się dla strony z żadnymi negatywnymi skutkami. Zakładając bowiem racjonalność prawodawcy, trudno o uzasadnienie dla umieszczenia w akcie prawnym wymogu, z którym nie łączą się żadne prawne konsekwencje.
Przyjmując zaś, iż wspomniany siedmiodniowy termin ma charakter procesowy, wskazać należy, iż w art. 58 k.p.a. ustawodawca sformułował kumulatywnie przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu procesowego może zapaść w ściśle określonych przypadkach, gdy: organ stwierdzi istnienie winy w uchybieniu terminu, niedochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, niedopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, której strona uchybiła.
Analizując dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, zgodzić należy się z kwestionowanym rozstrzygnięciem i argumentacją w nim zawartą.
Niespornym w sprawie jest to, że trzecia płatność została zrealizowana dnia 27.maja 2008 roku. Tym samym zrealizowanie przedsięwzięcia winno nastąpić w terminie 6 miesięcy, to jest do dnia 27.listopada 2008 roku (§ 8 ust. 1 pkt 1), zaś złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia w terminie 7 dni od dnia upływu terminu przewidzianego na realizację przedsięwzięcia, a więc do dnia 4. 2008 roku (§ 8 ust. 2). Skarżący W. O. wymienione oświadczenie złożył w dniu 25.marca 2009 roku, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. We wniosku wskazał, iż w ostatnim kwartale 2008r. przebywał za granicą i dlatego nie był w stanie "spełnić wymaganych procedur".
Stosownie do art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W mojej ocenie, zważywszy na okoliczności sprawy i zgromadzone dokumenty, organ prawidłowo przyjął, że skarżący uchybił również terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, albowiem po powrocie do kraju w styczniu 2009r. a najpóźniej w dacie doręczenia mu decyzji organu I instancji z dnia [..]. nr [...] (tj. 16.marca 2009r. - po powzięciu wiadomości o uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia) ustały wszelkie przeszkody dla dokonania wspomnianej czynności.
Tym samym złożenie przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu w dniu 25.marca 2009r. należy ocenić jako spóźnione. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na treść art. 58 § 3 k.p.a. stanowiącego, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 nie jest dopuszczalne. Słusznie więc przyjął organ, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., należało wydać rozstrzygnięcie negatywne - o odmowie przywrócenia terminu.
Zważywszy na powyższe, zarzuty podnoszone przez W. O. w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku, jako że stanowią w istocie niczym nieuzasadnioną polemikę z niewadliwymi wnioskami organu.
Biorąc powyższe pod uwagę, uważam zaskarżone postanowienie za prawidłowe tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia.
m.ch.