Uzasadnienie
II SA/Łd 733/20
Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Wójta Gminy S. z [...] r. (znak [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad B. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Wójt Gminy S., jako organ I instancji, odmówił L. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna B. M. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie spełnia ona przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania tego świadczenia. Obecnie ma bowiem ustalone prawo do emerytury. Tym samym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna.
Od decyzji tej L.S. złożyła odwołanie podnosząc, iż pozbawienie jej w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na posiadane prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, jest krzywdzące i przeczy ogólnym zasadom Konstytucji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w treści swojego rozstrzygnięcia wskazało na wstępie na mające w sprawie zastosowanie przepisy. W szczególności wskazało na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jak dalej wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, iż syn skarżącej B.M. (ur. [...].02.1975 r.) orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w T. z dnia [...] kwietnia 1991 r. jest zaliczony na stałe do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i wymaga opieki, inwalidztwo powstało przed 16 rokiem życia. Okolicznością niekwestionowaną jest również, iż skarżąca posiada świadczenie emerytalne (dowód: decyzja o waloryzacji emerytury z [...] marca 2020 r., które od 1 marca 2020 r. wynosi 1.200,00 zł miesięcznie.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie kwestią sporną jest możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna, pomimo pobierania świadczenia emerytalnego.
Jak podkreśliło Kolegium, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzależniona jest od łącznego spełnienia określonych pozytywnych przesłanek przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w ust. 5 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak którejkolwiek z nich bądź zaistnienie jednej z przesłanek negatywnych wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.
W ocenie organu odwoławczego, brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Zdaniem Kolegium brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają.
Wobec tego trudna sytuacja materialna strony, pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, który takiej przesłanki nie wprowadził.
Jak dalej skonstatowało Kolegium, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury). Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie z dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają natomiast żadnej podstawy prawnej, aby w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, niezależnie od tego, czy spełnione zostały inne przesłanki, co do których organ I instancji się nie wypowiedział.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zacytował fragmenty orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując m.in., że ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a lub b. Przepis art. 17 powołanej ustawy stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, a tym bardziej z innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt la, b, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym".
W tym stanie rzeczy, jak stwierdziło Kolegium, ponieważ podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, orzeczono jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w całości. Decyzji tej zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z przepisami:
- - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu naruszeniu norm prawnych wynikających z Konstytucji RP, a co za tym idzie brak dostatecznego uzasadnienia prawnego;
- - art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie prawne decyzji Kolegium, polegające na pominięciu norm prawnych wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169)
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzmnych przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji, polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury, co skutkowało odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na względzie powołane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odmawiających świadczenia pielęgnacyjnego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie stanowiącej wyrównanie do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego 1.830 zł ponad kwotę emerytury 1.025 zł netto, czyli w kwocie 805 zł miesięcznie (z uwzględnieniem ww. zarzutów).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], a istota sporu koncentrowała się na prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wskazanej ustawy.
Otóż, stosownie do ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem tego przepisu przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się tylko do nich ograniczać (wyr. tut. Sądu m.in. z 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 653/19; z 3 września 2020 r., II SA/Łd 313/20). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa.
Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).
W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego ówcześnie to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.
Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad synem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.
Reasumując skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).
Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów.
Przekładając to na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z 12 grudnia 2019 r., II SA/Łd 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19).
Zaznaczyć przy tym należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 oraz z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad. Ich zachowanie nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu.
Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19.
Zauważyć ponadto należy, że świadczenie emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności jest stabilne i silniej chronione niż świadczenie pielęgnacyjne. Jest zatem świadczeniem bardziej pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Zatem niecelowe i mniej korzystne z punktu widzenia stabilizacji i bezpieczeństwa prawnego byłoby dla strony skarżącej rezygnowanie z świadczenia emerytalnego, celem uzyskania – jak wskazano – mniej stabilnego i pewnego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych wszystkich względów za w pełni uzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z przepisami art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 8 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do wskazanych w skardze zarzutów prawa procesowego, w ocenie Sądu, mimo, iż są one generalnie zasadne, albowiem zgodzić się należy, że organ odwoławczy faktycznie nie odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych w treści odwołania skarżącej, co mogło stanowić naruszenie wskazanych przez skarżącą norm procesowych, to jednak same te zarzuty w realiach niniejszej sprawy nie mogłyby stanowić podstawy do uchylenia zaskarżone decyzji. Samo nie odniesienie się do zarzutów odwołania, czy też podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o inną linię orzeczniczą NSA nie może samo w sobie stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu.
Tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ uzasadnił swoje stanowisko, prezentując odmienną koncepcję od przedstawionej przez skarżącą. Nie zmienia to jednak faktu, że przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu, była nieprawidłowa. I to ostatnie stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Końcowo Sąd pragnie wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie bowiem nie może pozostać w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. dc