Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. uchylił, w części dotyczącej przyczyny niepełnosprawności oraz wskazań, orzeczenie ostateczne z dnia [...] i postanowił zaliczyć M. N. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze stałym, datującego się od dnia 11 czerwca 2003 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328). W uzasadnieniu podniesiono, iż podstawę zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawczyni stanowią wyniki przeprowadzonych badań specjalistycznych, zamieszczone w dokumentacji medycznej załączonej do akt sprawy.
Orzeczenie to organ przesłał na adres M. N.. W dniu 12 czerwca 2006 r. odbiór przesyłki został pokwitowany przez osobę o nazwisku "M." lub "M.".
W dniu 30 czerwca 2006 r. M. N. wniosła do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. odwołanie od orzeczenia z dnia [...] Nr [...], kwestionując jego zasadność, a następnie 3 lipca 2006 r. prośbę o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego. We wniosku skarżąca wskazała, iż jest osobą samotną, schorowaną i nie miała możliwości poprosić o pomoc w złożeniu odwołania osoby trzecie, z tego też powodu wniosła je po terminie.
Na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) oraz § 16 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328) Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. przekazał prośbę M. N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...].
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] odmówił wnioskodawczyni przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W podstawie prawnej powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 58, art. 59 § 1, art. 123, art. 124 i art. 125 § 1 i 3 k.p.a., art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz § 19 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328). Organ ustalił, że zaskarżone orzeczenie zostało odebrane w dniu 12 czerwca 2006r. Licząc od tej daty, skarżąca miała 14 dni na wniesienie odwołania. Okres ten upłynął 26 czerwca 2006r. Składając więc środek odwoławczy w dniu 30 czerwca 2006 r. M. N. uchybiła ustawowemu terminowi.
Swoje rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia prośby o przywrócenie terminu, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] uzasadniał treścią art. 58 § 2 k.p.a., w myśl którego prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść z ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie spełniła wymogów wskazanych w tym przepisie, bowiem nie złożyła wniosku jednocześnie z odwołaniem.
M. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie. W skardze podała, iż w dniu 26 czerwca 2006 r. zgłosiła się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wraz z odwołaniem dla sąsiadki J. M.. Pracownik organu odmówił przyjęcia pisma, gdyż skarżąca nie miała dowodu osobistego sąsiadki, a ponadto pismo nie było sporządzone odręcznie. Dalej skarżąca wskazała, iż odwołanie przyniosła 29 czerwca 2006 r., ale okazało się, iż powinna złożyć także prośbę o przywrócenie terminu. Pisma zostały przyjęte przez organ 30 czerwca 2006r. M. N. zaznaczyła też, iż ze względu na zły stan zdrowia ma problemy z samodzielnym poruszaniem się, niedowidzi i niedosłyszy, co powoduje, że przy załatwianiu spraw wymaga pomocy osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie. Organ opierając się na poczynionych w sprawie ustaleniach podkreślił, iż skarżąca odebrała orzeczenie w sprawie stopnia niepełnosprawności wraz z pouczeniem w dniu 12 czerwca 2006 r., o czym świadczył podpis i data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wobec powyższego, odwołanie złożone przez M. N. w dniu 30 czerwca 2006 r. było wniesione po terminie. Złożona 3 lipca 2006 r. prośba o przywrócenie terminu nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ w opinii organu odwołanie i przedmiotowa prośba muszą być wniesione jednocześnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż zakres rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne ograniczony został jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.
Podstawą prawną uchylenia aktu administracyjnego jest powołany art. 145 § 1 p.p.s.a., który w § 1 nakazuje sądowi wydanie orzeczenia tej treści w przypadku stwierdzenia, że organ administracji dopuścił się jednego z następujących uchybień:
- a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, iż jest ona zasadna i to niezależnie od przyczyn w niej wskazanych.
Organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, dokonując nieprawidłowej wykładni art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a.
Przepis ten wskazuje na następujące przesłanki przywrócenia terminu:
- 1. uchybienie terminowi do dokonania czynności przed organem administracyjnym;
- 2. złożenie prośby o przywrócenie terminu;
- 3. prośba winna być złożona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu;
- 4. wraz z prośbą należy jednocześnie dokonać czynności, której termin przekroczono;
- 5. uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie skarżąca najpierw złożyła odwołanie w dniu 30 czerwca 2006r., a następnie 3 lipca 2006 r. wniosek o przywrócenie terminu. Organ nie uwzględnił wniosku argumentując, iż był on spóźniony, gdyż jednocześnie z wnioskiem nie złożono odwołania powołując się na § 2 zd. 2 cytowanego przepisu.
Stanowisko organu nie jest zasadne. Do przywrócenia terminu konieczne jest złożenie prośby oraz dopełnienie czynności, której termin przekroczono. Mimo brzmienia art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a. dokonanie czynności niejednocześnie ze złożeniem prośby nie uzasadnia odmowy przywrócenia uchybionego terminu. Dopóki organ nie wyda postanowienia stwierdzającego wykonanie czynności po terminie, dopóty powinien rozpoznać złożoną w międzyczasie prośbę o jego przywrócenie. Ratio legis wprowadzenia wymogu jednoczesności składania prośby i dopełnienia czynności (notabene analogiczne rozwiązanie przyjęte jest na gruncie innych procedur) było przyspieszenie procesowania. Oznacza ono jedynie wymóg dokonania spóźnionej czynności (tu: złożenia odwołania) nie później niż z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej dokonania. Organ bowiem po rozpoznaniu prośby o restytucję terminu ma możliwość, bez zbędnej zwłoki, związanej z dodatkowym wzywaniem strony do dokonania czynności, przystąpić do załatwienia sprawy.
Jeżeli tak, to skoro skarżąca złożyła odwołanie, a następnie wniosła o przywrócenie terminu, zanim odmówiono wydania rozstrzygnięcia co do środka zaskarżenia, z uwagi na upływ terminu do jego złożenia, to organ powinien prośbę rozpoznać. Dodać przy tym należy, iż ustawa zasadniczo dopuszcza niejednoczesność składania prośby o przywrócenie terminu i dopełnienia czynności, której termin upłynął. Jeżeli bowiem strona złoży jedynie prośbę, organ wzywa w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia jej braków formalnych poprzez dokonanie czynności, której termin upłynął. Z oczywistych względów, art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy najpierw strona dopełniła czynności, a dopiero później wniosła o przywrócenie terminu. Zgodnie z koncepcją prezentowaną przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], w razie złożenia najpierw prośby o restytucję terminu a następnie odwołania, wniesionego wskutek uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ uznawałby, iż jest spełniony wymóg jednoczesności i rozstrzygałby w przedmiocie przywrócenia terminu, natomiast w przypadku złożenia w pierwszej kolejności odwołania, a dopiero później prośby, zawsze zapadałoby negatywne postanowienie.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu, różnicowanie skutków braku równoczesnego złożenia prośby o przywrócenie terminu i odwołania, zależne wyłącznie od kolejności dokonywanych czynności, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wykładnia zastosowana przez organ prowadzi do sytuacji, w której osoba, która już dokonała czynności, tyle że spóźnionej, jest w gorszej sytuacji procesowej, niż osoba, która złożyła wniosek o przywrócenie terminu, nie dokonując jeszcze tej czynności.
Zatem wadliwe zastosowanie prawa materialnego, poprzez nieuprawnioną wykładnię art. 58 § 2 k.p.a., stanowiło przyczynę wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia stosownie do dyspozycji art. 145 §1 pkt 1a p.p.s.a.
Niezależnie od powyższej podstawy uwzględnienia skargi sąd stwierdza, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności mających wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.).
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustalenie przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], iż skarżąca odebrała osobiście orzeczenie określające stopień niepełnosprawności wraz z pouczeniem, co do terminu i sposobu wniesienia odwołania. Stwierdzenie to, nie znajduje jednak potwierdzenia w dokumentach znajdujących się w aktach. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej przesyłki nie widnieje nazwisko skarżącej, a podpis innej osoby. Tryb doręczania przesyłek, w razie nieobecności adresata, normuje art. 43 k.p.a. stanowiąc, iż w takim przypadku pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Dla skuteczności doręczenia, w myśl powołanego przepisu, wymagane jest łączne spełnienie wszystkich warunków w nim wskazanych. W związku z powyższym, organ, uznając doręczenie orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. za prawidłowe, winien jednocześnie stwierdzić:
- 1. kto odebrał pismo adresowane do skarżącej;
- 2. czy osoba ta należała do kręgu osób uprawnionych w myśl art. 43 k.p.a.;
- 3. czy odbierający pismo zobowiązał się do oddania przesyłki adresatowi oraz
- 4. czy doręczający pismo zawiadomił adresata o sposobie doręczenia przesyłki.
W sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie.
Podkreślić należy, że w przypadku wystąpienia nieprawidłowości przy odbiorze przesyłki, pisma nie uważa się za doręczone, w konsekwencji czego nie powstają skutki prawne wynikające z doręczenia. W razie więc stwierdzenia, iż przy doręczeniu M. N. orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] miało miejsce uchybienie wymogom art. 43 k.p.a., należałoby uznać, iż doręczenie przesyłki było bezskuteczne, a skoro tak, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, a skarżąca nie uchybiła terminowi, wnosząc je w dniu 30 czerwca. Odwołanie byłoby wówczas złożone w terminie. Powyższe skutkowałoby w dalszej kolejności bezprzedmiotowością postępowania wywołanego wniesioną prośbą o przywrócenie terminu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić i ustalić, czy prawidłowo doręczono M. N. kwestionowane orzeczenie. Dopiero w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności należy poddać merytorycznej ocenie prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, przeprowadzając niezbędne ustalenia.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.