Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 738/20

Uzasadnienie

25 października 2019 r. Rada Gminy Strzelce na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XII/70/19 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Kutnie zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 oraz § 135 w związku z § 143 oraz § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej" poprzez:

1. 1. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 regulaminu przez ustanowienie obowiązku mycia pojazdów samochodowych na szczelnym i utwardzonym podłożu oraz nieodprowadzania powstałych ścieków do gleby;
2. 2. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 regulaminu przez ustanowienie obowiązku naprawy samochodów w sposób niepowodujący zanieczyszczenia środowiska;
3. 3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 7 i 8 regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników do zbierania odpadów w należytym stanie poprzez zapewnienie ich odpowiedniej wielkości, aby nie dochodziło do przepełnienia oraz do dokonywania bieżących przeglądów i konserwacji pojemników na odpady;
4. 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości;
5. 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 10 regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, niedopuszczający do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości;
6. 6. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejący regulacji ustawowych w § 12 ust. 1 i 2 regulaminu poprzez nałożenie na posiadaczy zwierząt obowiązku dołożenia starań, aby zwierzęta domowe nie były uciążliwe dla otoczenia, zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także sprawowania nad nimi właściwej opieki i nie pozostawiania ich bez dozoru;
7. 7. niewłaściwe wykonanie w § 15 ust. 2 regulaminu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XII/70/19 Rady Gminy Strzelce z 25 października 2019 r. w części, tj. przepisów § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 7 i 8, § 6 ust. 1, § 10, § 12 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2.

W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że rada gminy wskazując w § 4 ust. 1, że mycie pojazdów samochodowych winno odbywać się na szczelnym i utwardzonym podłożu narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Użyte sformułowania nie są precyzyjne, czytelne, a w konsekwencji umożliwiają stosowanie sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego. Użyte w akcie prawa miejscowego przez lokalnego prawodawcę wskazane powyżej sformułowania stoją w sprzeczności z § 6 zasad techniki prawodawczej, który nakłada na ustawodawcę obowiązek posługiwania się pojęciami prawnie określonymi oraz precyzyjnymi. Według prokuratora, rada gminy wskazując w § 4 ust. 1, że ścieków nie wolno odprowadzać do gleby, zaś w ust. 2 wskazując na konieczność uniknięcia zanieczyszczenia środowiska przy dokonywaniu napraw samochodu, wkroczyła w istocie w materię ustawową. Kwestia ewentualnego odprowadzania ścieków jest regulowana w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", która ustanawia w art. 9 zakaz wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych oraz w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która w art. 29, art. 30 i następnych określa zakazy wprowadzania ścieków do wód i do ziemi.

Regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zawiera również ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), powoływana dalej jako: "p.o.ś.".

Zdaniem prokuratora, nieuprawnione było również zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 7 i 8 do utrzymania pojemników do zbierania odpadów w należytym stanie poprzez zapewnienie ich odpowiedniej wielkości, aby nie dochodziło do przepełnienia oraz do dokonywania bieżących przeglądów i konserwacji pojemników na odpady. Przepis art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. nie przewiduje możliwości zobowiązania właściciela nieruchomości do posiadania pojemnika odpowiedniej wielkości, aby nie dochodziło do jego przepełniania. Co więcej, w art. 5 ust 1 u.c.p.g. ustawodawca wskazał tylko, że właściciel jest zobowiązany do utrzymania posiadanych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, bez uszczegóławiania tejże kwestii (nie zezwalając jednocześnie na to w jakikolwiek sposób gminie).

W ocenie prokuratora, wyjściem poza przyznane ustawą radzie gminy kompetencje stanowi wskazanie w § 6 ust. 1 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości.

Zdaniem prokuratora, w § 10 regulaminu rada gminy w sposób niedopuszczalny określiła termin dla pozbycia się ciekłych nieczystości z nieruchomości poprzez wskazanie, że ma się to odbywać z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia, gwarantując zachowanie czystości.

Według prokuratora, w § 12 ust. 1 i 2 regulaminu w sposób niedopuszczalny określono wymagania, co do utrzymywania zwierząt domowych poprzez wskazanie, że należy dołożyć starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia. Tego rodzaju zapisy zawarte w uchwale rady gminy stanowią w istocie wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego uregulowanego w art. 144 k.c. i ze swej istoty są niedopuszczalne. Ponadto nałożenie na posiadaczy psów obowiązku zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także sprawowania nad nimi właściwej opieki i niepozostawiania ich bez dozoru stanowi powtórzenie regulacji ustawowej i jej modyfikację, tj. art. 77 k.w., czy też art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), z którego wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Zdaniem prokuratora, błędnie określono także terminy deratyzacji w § 15 ust. 2 regulaminu. W art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczenia terminów deratyzacji i obszarów nią objętych. O ile przepis regulaminu wskazuje obszar, na jakim ma zostać przeprowadzona deratyzacja, o tyle zamiast wymaganego terminu jej wykonania, wskazano miesięczne okresy, co stanowi o niewłaściwym wykonaniu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji. Postanowienia regulaminu winny być czytelne i jednoznaczne, uniemożliwiające stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 10 regulaminu oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że prokurator nieprecyzyjnie określił wniosek skargi, albowiem § 4 zaskarżonej uchwały dotyczy sposobu jej publikacji i wejścia w życie, których to kwestii nie dotyczy skarga. Pozostałe wymienione jednostki redakcyjne znajdują się w załączniku do zaskarżonej uchwały, jakim jest regulamin.

Według organu administracji, za wyjątkiem zarzutów dotyczących § 10 regulaminu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rada Gminy Strzelce przyjęła zakwestionowane przez skarżącego zapisy w granicach ustawowej delegacji wynikającej z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Dopiero dalsze precyzowanie sformułowań użytych w kwestionowanych przepisach mogłoby prowadzić do przekroczenia zakresu kompetencji rady gminy wynikającej z wskazanego przepisu ustawy.

Zdaniem organu administracji, chybione jest twierdzenie prokuratora, jakoby zapisy § 4 ust. 1 regulaminu w zakresie sformułowania "a powstające ścieki nie są odprowadzane do gleby" i ust. 2 w zakresie sformułowania "jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska" godziły w przepisy u.z.z.w., która w art. 9 ustanawia zakaz wprowadzania ścieków bytowych, przemysłowych i innych odpadów płynnych i stałych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych. Zapisy te nie godzą również w przepisy art. 29 i art. 30 ustawy Prawo wodne. Nie stanowią powtórzenia regulacji ustawowej. Prokurator nie wskazał, w które przepisy p.o.ś. godzi § 4 ust 1 i 2 regulaminu bądź stanowi ich powtórzenie. Poprzez zapis § 4 ust. 1 regulaminu lokalny prawodawca jedynie dookreślił i doprecyzował wymogi, jakie powinno spełniać odprowadzanie ścieków, aby było zgodne z celem przyjętej regulacji, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem.

Sam fakt, że lokalny prawodawca posługuje się terminem "zanieczyszczenie środowiska" nie świadczy jeszcze o tym, że dokonał on "skopiowania" któregokolwiek z przywołanych w skardze przepisów o randze ustawowej.

Organ administracji publicznej podniósł również, że § 5 ust. 7 oraz § 5 ust. 8 regulaminu nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia odpowiedniej wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia, a tym samym rozrzucenia odpadów wokół miejsca ich składowania stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego – utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, zaś obowiązek dokonywania bieżących przeglądów i konserwacji oraz wymiany w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia uniemożliwiającego dalsze użytkowanie pojemnika, stanowi sprecyzowanie wymogu dotyczącego utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym. Kwestionowane przez prokuratora zapisy regulaminu nie godzą w przepis art. 5 ust. 1 u.c.p.g., albowiem upoważnienie ustawowe do ich ustanowienia rada gminy czerpie wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.. Narzucone przezeń standardy również pozostają w zakresie jego kompetencji.

Organ administracji podniósł, że w uzasadnieniu skargi prokurator nie wskazał, w jaki sposób regulacja zawarta w § 6 ust. 1 regulaminu miałaby przekraczać kompetencje wynikające z u.c.p.g.. Upoważnienie ustawowe do poczynienia wskazanego zapisu Rada Gminy Strzelce czerpała wprost z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g, który upoważniał radę gminy do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Zabieg legislacyjny, jakim posłużył się organ administracji poprzez zawarte w § 6 ust. 1 regulaminu sfomułowanie określa sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Kolejne zapisy § 6 regulaminu stanowią rozwinięcie tej kwestii. Rada gminy poprzez taki zapis wypełniła obowiązek ustalenia wymagań w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, do którego określenia została zobowiązana przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.. Z kolei § 7 regulaminu odnosi się do obowiązku ustalenia przez radę gminy częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości.

Organ administracji zgodził się z podniesionymi przez prokuratora argumentami, że zapis § 10 regulaminu nie wypełnia upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.. Wskazał przy tym, że zapis ten był w istocie nieprecyzyjny i pozostawiał zbyt dużą dowolność w interpretacji w zakresie częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych. W związku z powyższym, na kolejnej sesji Rady Gminy Strzelce, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego zostanie podjęta uchwała zmieniająca Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie Strzelce w zakresie § 10, który otrzyma nowe brzmienie, wskazując tym samym sposób i częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g..

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie w § 12 ust. 1 i 2 regulaminu istniejących już regulacji ustawowych, organ administracji stwierdził, że przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zakwestionowane przez prokuratora zapisy uchwały ów cel realizują. Treść skargi nie pozwoliła organowi na pojęcie istoty zarzutu, albowiem skarżący nie wskazał, w jaki sposób wskazane zapisy stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Samo posługiwanie się terminami, czy też dotykanie materii, którymi operuje ustawodawca m.in. w k.c., k.w., ustawie o ochronie zwierząt, które przywołuje prokurator, nie przekreśla prawa rady gminy do używania tej samej terminologii celem stworzenia regulacji prawa miejscowego. Jednocześnie zapisy uchwały nie stanowią kopii żadnego z przywołanych przepisów prawa prowadząc do powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Za pomocą art. 144 k.c. ustawodawca uregulował relacje między sąsiednimi nieruchomościami gruntowymi, określając zachowania mające miejsce na nieruchomości własnej, lecz oddziałujące na nieruchomość lub nieruchomości sąsiednie (tzw. immisje). Celem tych przepisów jest zapobieżenie konfliktom sąsiedzkim lub rozwiązywanie ich. Treść, zakres oraz cel regulacji znajdującej się w zaskarżonym § 12 ust. 1 i 2 regulaminu jest odmienna od zakresu przepisu art. 144 k.c. Przywołany zapis uchwały dotyczy obowiązku sprawowania właściwej opieki, niepozostawania bez dozoru i opieki zwierząt domowych, mającego na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego § 15 ust. 2 regulaminu, organ administracji stwierdził, że powyższa regulacja realizuje cel ustawodawcy wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. Zapis polegający na wskazaniu dat granicznych dwóch miesięcy w roku, w których ma nastąpić deratyzacja na wskazanych obszarach, wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jest czytelny i nie daje pola do dowolnej interpretacji, nie pozostawia luzu interpretacyjnego. Wojewoda Łódzki nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do treści przyjętej uchwały w trybie postępowania nadzorczego.

W piśmie z 16 listopada 2020 r. organ administracji poinformował o podjęciu 5 listopada 2020 r. przez Radę Gminy Strzelce uchwały nr XXVI/149/20 w sprawie zmiany uchwały nr XII/70/19 Rady Gminy Strzelce z 25 października 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 6134).

W piśmie z 7 grudnia 2020 r. organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie z 7 stycznia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Kutnie także wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g.. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a..

Wyjaśnić także należy, że nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Z tego względu okoliczność, że 5 listopada 2020 r. Rada Gminy Strzelce podjęła uchwałę zmieniającą § 10 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro § 10 regulaminu w brzmieniu zaskarżonym przez prokuratora obowiązywał od 1 stycznia do 1 grudnia 2020 r., tj. do czasu wejścia w życie uchwały zmieniającej (2 grudnia 2020 r. – § 3) i w tym okresie czasu mógł być stosowany.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w u.c.p.g.. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W myśl art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie: wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (pkt 1); postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (pkt 2); określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące (pkt 3); określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady (pkt 4); określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny (pkt 5).

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie to nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz pomijania kwestii, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g.. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13). Poza tym regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a takiego charakteru nie mają wypowiedzi programowe.

Podkreślić w tym miejscu należy, że niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny, o czym stanowi art. 10 ust. 10 ust. 2a u.c.p.g. Postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 10 ust. 3 u.c.p.g.). Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera staranne i jednoznaczne sformułowanie nałożonych w regulaminie obowiązków oraz nieprzekraczanie przy tym przez radę delegacji ustawowej i niepowtarzanie przepisów zamieszczonych w ustawach lub w aktach wykonawczych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w regulaminie takich zapisów, które powodują wykreowanie obowiązku określonego w ustawie, a następnie prowadzące do zbiegu odpowiedzialności ustawowej i regulaminowej za ten sam czyn, a więc do podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn, lecz uregulowanym również na poziomie ustawowym.

W tym aspekcie rady gmin – stanowiąc regulaminy utrzymania porządku i czystości w gminie – powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały w ramach art. 134 p.p.s.a. wykazała, że regulacja zawarta w § 3 regulaminu przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g..

W § 3 ust. 1 regulaminu nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wskazując przy tym, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W § 3 ust. 2 regulaminu wskazano natomiast, że obowiązek określony w ust. 1 dotyczy także właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. tymczasem wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z przepisu tego wynika brak upoważnienia ustawowego do nakładania obowiązków w tym zakresie na właścicieli nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Jednocześnie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprost zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i precyzuje, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest zatem obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3).

Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 u.c.p.g.). Obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników uregulowany zatem został przepisami rangi ustawy.

W § 3 regulaminu nie tylko nie uwzględniono sytuacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a więc gdy na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, a więc regulacja zawarta w § 3 regulaminu nie stanowi nawet dosłownego powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i jest jego modyfikacją, lecz także poza zakresem delegacji ustawowej nałożono określone w nim obowiązki nie tylko na właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego, ale również całkowicie prywatnych, o czym świadczy sposób zredagowania § 3 regulaminu, a zwłaszcza jego ust.

2. Należy w tym miejscu wskazać, że niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi określone w art. 10 ust. 2 u.c.p.g. wykroczenie. Nałożenie w regulaminie dodatkowo obowiązku obejmującego swoim zakresem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tak jak to ma miejsce w tym wypadku, powoduje wykreowanie w regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie u.c.p.g. i regulaminu za ten sam czyn. Podkreślić przy tym trzeba, że niewykonanie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. upoważnia, zgodnie z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, zabezpieczone jest przymusem egzekucyjnym (art. 5 ust. 9 u.c.p.g.). Zbieżny pogląd wyrażony został w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 45/20 i z 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 277/20). Nadto w § 3 regulaminu nie określono wymagań, zasad w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do czego rada gminy została zobowiązana w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Regulacja zawarta w § 3 regulaminu istotnie narusza prawo.

Zdaniem sądu, uzasadniony okazał się zarzut dotyczący § 4 regulaminu stanowiącego, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie, kiedy prowadzone jest w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego o utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie są odprowadzane do gleby (ust. 1), zaś naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzone w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, a zużyte części i materiały eksploatacyjne będą gromadzone zgodnie z niniejszym regulaminem (ust. 2). Unormowanie to przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.. W przepisie tym ustawodawca zawarł bowiem delegację ustawową wyłącznie do określenia w regulaminie wymagań, tj. zasad, warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne.

Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyroki: NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18; WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., lI SA/Ke 672/19). Organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia zatem organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów samochodowych w miejscach służących do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego").

Odnosząc się zaś do wprowadzonej w regulaminie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie będą odprowadzane go gleby, sąd wskazuje, że organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stworzonymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. Tymczasem nakładając dodatkowe ograniczenia – mycie pojazdów na utwardzonym, szczelnym podłożu – naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 k.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 67/18; z 7 października 2020 r., VIII SA/Wa 116/20).

Wskazać należy, że w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) wprost określono warunki wprowadzania ścieków do wód i ziemi (art. 76 ust. 1 w związku z art. 75 pkt 3 lit. a w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2, art.

78) oraz zakaz ich wprowadzania bezpośrednio do wód podziemnych, do wód i do ziemi (art. 75 pkt 1, 2 i 3). W art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne zakazano natomiast mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód. Wprowadzanie wbrew przepisom art. 75 ustawy Prawo wodne ścieków do wód lub ziemi oraz mycie pojazdów w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód stanowi, zgodnie z art. 478 pkt 5 i pkt 6 lit. d ustawy Prawo wodne, wykroczenie podlegające karze grzywny, a orzekanie w sprawach o te czyny następuje na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 479 ustawy Prawo wodne). Określony w § 4 ust. 1 regulaminu warunek nie odprowadzania powstających ścieków do gleby odnosi się zatem do kwestii wprost uregulowanej w powołanych przepisach ustawy Prawo wodne, w tym do określonej w tej ustawie odpowiedzialności za wykroczenia. Poza tym, zdaniem sądu, nie spełnia postulatu jasności określenie ujęte w § 4 ust. 2 regulaminu, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane "w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska". Pojęcie to jest zbyt ogólne i adresat normy prawnej nie wie, kiedy jego zachowanie będzie powodować zanieczyszczenie środowiska, a kiedy nie. Nadto w niektórych sytuacjach wątpliwym może być prawidłowe zachowanie się adresata tej normy z uwagi na brak wiedzy o granicach nieruchomości, na której dokonywana jest naprawa, np. nagła naprawa w otwartym terenie i przekroczenie przy jej dokonywaniu "obrębu nieruchomości". Brak dostatecznej jasności przepisu sprawia, że przepis ten istotnie narusza prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2020 r., II SA/Łd 166/20).

Sąd za uzasadniony także uznał zarzut prokuratora dotyczący regulacji zawartych w § 5 ust. 7 i ust. 8 regulaminu.

W § 5 ust. 7 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i porządkowym poprzez zapewnienie odpowiedniej wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia. Natomiast w § 5 ust. 8 regulaminy zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników w należytym stanie technicznym poprzez dokonywanie bieżących przeglądów i konserwacji oraz wymiany w przypadku ich uszkodzenia lub zniszczenia uniemożliwiającego dalsze użytkowanie.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie zatem tego samego obowiązku – powtórzenie go – w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację.

Tym samym jest nakaz dostosowania ilości pojemników do ilości wytwarzanych odpadów oraz utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym – przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości – zatem utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Powyższe regulacje są zatem sprzeczne ze wskazana powyżej ustawą (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 11 maja 2011 r., II SA/Bd 193/11 i z 30 grudnia 2014 r., II SA/Bd 964/14; WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13 i z 21 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 1036/15; NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11). Rada gminy nie była zatem władna w powyższych normach regulaminu, określić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dodatkowych, jak wyżej, obowiązków właścicieli nieruchomości. Poza tym niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi określone w art. 10 ust. 2 u.c.p.g. wykroczenie.

Nałożenie w regulaminie dodatkowo obowiązków obejmujących swoim zakresem art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., tak jak to ma miejsce w tym wypadku, powoduje wykreowanie w regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie u.c.p.g. i regulaminu za ten sam czyn. Niewykonanie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia, zgodnie z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej ich wykonanie. Wykonywanie tej decyzji, zabezpieczone jest przymusem egzekucyjnym (art. 5 ust. 9 u.c.p.g.).

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 10 regulaminu.

W § 10 ust. 1 regulaminu rada gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. § 10 ust. 2 regulaminu rada gminy określiła, że w celu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 właściciel zleca wykonanie usługi przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy Strzelce na opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a w przypadku kontroli do okazania dowodu uiszczenia opłaty za taką usługę. W § 10 ust. 3 regulaminu zobowiązała właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków do wywozu osadów zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni.

Wskazać należy, że wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. kompetencja rady gminy obejmuje jedynie możliwość uregulowania częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie sądu, wskazany w § 10 ust. 1 regulaminu sposób określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ze względu na jego niejednoznaczność i w istocie brak określenia częstotliwości. Użycie pojęcia "systematycznie" jest w tym wypadku niewystraczające. Adresat normy prawnej nie wie, kiedy jego zachowanie stanowić będzie wykonanie obowiązku wynikającego z § 10 ust. 1 regulaminu, a kiedy nie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3b u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnym. Obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru nieczystości ciekłych z odpowiednim podmiotem wynika natomiast wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Rada gminy nakładając w § 10 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek zlecenia usługi odbioru nieczystości ciekłych przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy Strzelce na opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a w przypadku kontroli do okazania dowodu uiszczenia opłaty za taką usługę, przekroczyła zatem nie tylko delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., ale uregulowała kwestie uprzednio uregulowane przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.. Nie wykonała przy tym odrębnej delegacji ustawowej określonej w art. 6 ust. 1a u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 181/20).

Zdaniem sądu, wskazany w § 10 ust. 3 regulaminu obowiązek wywozu osadów zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni także istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.. Regulacja taka nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja eksploatacji oczyszczalni, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Taki przepis jest też nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Poza tym posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., IV SA/Wa 1199/20; WSA w Gdańsku z 4 listopada 2020 r., II SA/Gd 187/20).

Zwrócić należy nadto uwagę, że pojęcie nieczystości ciekłych nie jest tożsame z pojęciem osadu. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) komunalne osady ściekowe to pochodzące z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Natomiast przez nieczystości ciekłe rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Brak jest zatem podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie wywozu osadów.

Zasadne są również zarzuty dotyczące § 12 ust. 1 i 2 regulaminu.

W § 12 ust. 1 regulaminu nałożono na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia oraz nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 12 ust. 2 regulaminu nałożono natomiast na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru i opieki. Regulacja ta w znacznej mierze jest powtórzeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Przypomnieć należy, że rolą regulaminu jest sprecyzowanie wymagań w zakresie wymienionych w tym przepisie zagadnień, w celu zapewnienia tą drogą czystości i porządku w gminie. Powtórzenie zatem treści, które należało wykonać, nie stanowi więc samo w sobie realizacji upoważnienia ustawowego, a nadto jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach. Treść kwestionowanego unormowania cechuje duży stopień nieprecyzyjności. Ma w istocie charakter postulatów. Sformułowania użyte § 12, zgodnie z którym utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do "dołożenia starań", aby zwierzęta te "nie były uciążliwe dla otoczenia oraz nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego", do sprawowania nad nimi "właściwej opieki" są nieprecyzyjne, nieostre, niedookreślone, a w konsekwencji nieczytelne dla odbiorców. Niewątpliwie zatem naruszają wskazany w § 6 zasad techniki prawodawczej wymóg precyzji aktu normatywnego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe lub będących tylko właścicielami nieruchomości, na których są takie zwierzęta utrzymywane przez inne osoby (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Tymczasem sposób zredagowania § 12 regulaminu wskazuje, że regulacja ta określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe nie tylko na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia jednak rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy i jednocześnie nieprawidłowym jej wykonaniu. Należy zwrócić uwagę, że niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia z zgodnie z art. 77 § 1 k.w., podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 § 2 k.w.). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne.

Z kolei zgodnie z art. 91 k.w. kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wprost wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Natomiast w art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz ten wyłączono w odniesieniu do terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta utrzymujących zwierzęta uregulowano w art. 431 § 1 k.c., zaś nakaz powstrzymywania się przez właścicieli nieruchomości od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w art. 144 k.c. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 listopada 2020 r., II SA/Bk 467/20).

Nadto przeprowadzona przez sąd w ramach art. 134 p.p.s.a. kontrola Rozdziału 6 regulaminu "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" wykazała, że w § 13 regulaminu rada gminy również przekroczyła upoważnienie ustawowe. W przepisie tym nałożono na utrzymujących psy obowiązek usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy na klatkach lub innych pomieszczeniach wspólnych w budynku, a także na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zdaniem sądu, regulacja ta nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzony w § 13 regulaminu nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zabronionych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 k.w., który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz powołanego wyżej art. 91 k.w. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20; WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16). Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 123 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami.

Podmioty zobowiązane do usuwania zanieczyszczeń z chodników, torowisk, dróg publicznych i innych terenów oraz zakres ich obowiązków określono w powołanych wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3, ust. 5 u.c.p.g. Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym psy uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Poza tym przepis § 13 regulaminu został sformułowany w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony. Przez zanieczyszczenia spowodowane przez psy rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od utrzymujących zwierzęta domowe by usuwali oni każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez psa – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20). Poza tym zawarte w § 13 zdaniu 2 regulaminu sformułowanie: "postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników" jest wysoce nieprecyzyjne i niejednoznaczne, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, czy rada gminy zamierzała zwolnić osoby niewidome, korzystające z psów przewodników z obowiązku usuwania pozostawionych przez nie zanieczyszczeń. Uszło przy tym uwadze rady gminy, że z psów przewodników korzystają nie tylko osoby niewidome, ale także niedowidzące. Pies przewodnik to rodzaj psa asystującego nie tylko osobom niewidomym, ale również niedowidzącym, co wynika z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.). Tego rodzaju redakcja przepisu również przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Taka redakcja przepisu narusza § 6 zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem sądu, niezasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 15 ust. 2 regulaminu stanowiącego, że deratyzację o której mowa w ust. 1, przeprowadza się w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 kwietnia oraz od dnia 15 września do dnia 15 października każdego roku.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepis ten nie stanowi, że terminy te muszą być określone z góry i kalendarzowo. Określenie terminu jakiejś czynności może nastąpić również poprzez określenie czasookresu jej realizacji. Za dopuszczalne uznać zatem należy określenie terminów deratyzacji w przedziałach miesięcznych ze wskazaniem ich konkretnej początkowej i końcowej daty. tj. "od...do", tak jak to uczyniono w § 15 ust. 2 regulaminu. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "termin" oznacza "czas przeznaczony na wykonanie jakiegoś zadania". Zrozumiałe jest i nie wymaga to rozbudowanej argumentacji, że wszystkie zagrożenia sanitarne związane z gryzoniami, których dotyczy deratyzacja nie są możliwe do przewidzenia. Wymaganie ścisłego podawania terminów (daty) deratyzacji zakłada zatem możliwość przewidzenia zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Rozwiązanie przyjęte w § 15 ust. 2 regulaminu zasługuje na akceptację, bowiem w sposób wyważony realizuje obowiązek ustawowy poprzez określenie planowych terminów deratyzacji. Wobec tego uznać należy, że terminy te są wskazane prawidłowo. Określenie jednej konkretnej daty deratyzacji dla wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie całej gminy byłoby nieracjonalne i niemożliwe do realizacji.

Poza zakresem delegacji ustawowej jest jednakże uregulowanie zawarte w § 15 ust. 3 regulaminu, którego kontroli sąd dokonał w ramach art. 134 p.p.s.a.. W § 15 ust. 3 regulaminu określono, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość przeprowadzenia dodatkowej deratyzacji poza terminem wskazanym w ust.

2. Tymczasem w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w regulaminie z uzasadnieniem, że jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia sanitarnego. Rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważnia ją do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17). Deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych wymaga wydania rozporządzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, stanowiącego akt prawa miejscowego, wojewodę lub ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z dyspozycją art. 45 ust. 1 pkt 7, art. 46 ust. 3 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1967 ze zm.). Zgodnie z art. 85aa ust. 1 pkt 16 i art. 85b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt nieprzeprowadzenie deratyzacji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 45 ust. 1 pkt 7 i art. 46 ust. 3 pkt 7 miejsc przebywania zwierząt i miejsc przechowywania lub przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów lub pasz podlega karze pieniężnej wymierzonej w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacjach nadzwyczajnych podstawę przeprowadzenia deratyzacji może stanowić art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nakazać przeprowadzenie deratyzacji nieruchomości lub pomieszczeń. Brak jest zatem podstawy w obowiązujących przepisach do zawarcia w regulaminie uregulowań dotyczących takiej nadzwyczajnej deratyzacji, skoro przepisy ustawowe stanowią wystarczającą podstawę do jej przeprowadzenia.

Z przedstawionych wyżej względów sąd uwzględnił skargę w części i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 4, § 5 ust. 7 i ust. 8, § 6 ust. 1, § 10, § 12, § 13, § 15 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd w pozostałej części oddalił skargę.

dc