Uzasadnienie
II SA/Łd 75/20
Zaskarżoną decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z [...] r. wydaną w sprawie o sygnaturze akt [...] utrzymano w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w Z. z [...] r. o odmowie udzielenia D. C. informacji publicznej w sprawie o sygn. [...].
Dotychczasowy przebieg postępowania jest następujący:
Wnioskiem oznaczonym datą 8 maja 2019 roku D. C. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania:
- Czy Sąd Rejonowy Wydział Karny w Z. wykonał w okresie od 01.10.2018 roku do 31.12.2018 roku czynności administracyjno-techniczne polegające na wydaniu zarządzenia w przedmiocie doprowadzenia podejrzanego - oskarżonego na badanie do biegłego specjalisty/posiedzenie sądu/rozprawę, a następnie poprzez użycie środków przymusu bezpośredniego lub pod groźbą ich użycia przymusowo doprowadzał tę osobę na wyznaczone czynności procesowe?
- Jakie inne czynności administracyjno-techniczne wykonał Sąd Rejonowy [...] Wydział Karny w Z. w tym okresie?
D.C. w opisanym wniosku nie uzasadnił przyczyny żądania wskazanych wyżej informacji, wobec czego Prezes Sądu Rejonowego w Z. pismem z 12 sierpnia 2019 r. - dokonując a priori oceny, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki do uzyskania dostępu do takich informacji, wykazania, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty odbioru wezwania pod rygorem odmowy udzielenia informacji publicznej.
W odpowiedzi D.C. wskazał, iż brak jest obowiązku wykazywania przez niego dodatkowych przesłanek w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem informacja ta jest informacją prostą i do jej uzyskania nie jest potrzebny szczególny interes.
Decyzją z [...] r. Prezes Sądu Rejonowego w Z. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], odmówił udzielenia wnioskowanej informacji wskazując w uzasadnieniu tejże decyzji, iż w ocenie podmiotu zobowiązanego objęta wnioskiem informacja stanowi informację przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w Z. nie dysponuje zestawieniem, z którego wynikałyby informacje, o których udostępnienie wnioskodawca wystąpił, a wobec tego sporządzenie takiej informacji wymagałoby przeanalizowania przez pracownika sądu kontrolek oraz wielu tomów akt toczących się postępowań, w celu ustalenia w których ze spraw - jakie w okresie 01.10.2018-31.12.2018 r. pozostawały w toku w Wydziale Karnym Sądu Rejonowego w Z. - wydawane były zarządzenia oraz podjęte były konieczne czynności zmierzające do doprowadzenia podejrzanych/oskarżonych na wyznaczone czynności, a także jakie inne czynności administracyjnotechniczne były podejmowane w tym okresie w Sądzie Rejonowym w Z. w Wydziale Karnym. Jak wskazał organ konieczne byłoby w tym zakresie "ręczne" przeszukanie co najmniej jednego tomu akt każdej sprawy sądowej (tj. tomu obejmującego okres 01.10.2018 - 31.12.2018) lub analiza akt każdej sprawy w systemie komputerowym "Sędzia 2", co wymagałoby przeglądania czynności ze wskazanego okresu w każdej sprawie osobno. Ani bowiem kontrolki wydziałowe prowadzone w formie papierowej, ani stosowany przez sąd system komputerowy nie dają możliwości zbiorczego wyszukania żądanych przez wnioskodawcę danych poprzez przyjęcie za kryterium wyszukiwania pojęcia np. "czynności administracyjno-techniczne", czy też "zarządzenie o przymusowym doprowadzeniu". Tym samym faktyczne ustalenie, czy były podejmowane którekolwiek z rodzajów czynności opisanych przez D.C. wymagałoby przenalizowania każdej sprawy sądowej osobno.
W swoim odwołaniu D. C. zakwestionował charakter informacji publicznej jako przetworzonej utrzymując, iż żądane dane są do ustalenia na podstawie systemu komputerowego posiadanego przez podmiot zobowiązany. Skarżący wyraził opinię, iż ustalenie choćby jednego zarządzenia byłoby odpowiedzią na wniosek.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] r. Prezes Sądu Okręgowego w Ł. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. Prezes Sądu Rejonowego w Z. trafnie przyjął, iż udzielenie żądanej informacji nie polegałoby - jak błędnie twierdzi wnioskodawca - na jej czysto technicznym przedstawieniu, lecz wymagałoby dokonania szczegółowej analizy szeregu akt i dokumentów, czy to w formie papierowej, czy w formie elektronicznej.
Organ zaakcentował ponadto, iż wnioskodawca w piśmie z 8 maja 2019 r. nie żądał udzielania informacji co do choćby jednej sprawy, w której wydano zarządzenie o przymusowym doprowadzeniu, lecz pytał o wykonanie czynności polegających na wydaniu zarządzenia w przedmiocie przymusowego doprowadzenia na badanie biegłego specjalisty, bądź na posiedzenie, bądź na rozprawę, a następnie o ewentualne doprowadzanie takiej osoby na wyznaczone czynności procesowe. Zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego w Ł., takie sformułowanie pytania nie mogło i nie może być interpretowane jako żądanie udzielenia informacji, czy Sąd Rejonowy w Z. wydał co najmniej jedno zarządzenie w przedmiocie przymusowego doprowadzenia kogokolwiek na jakiekolwiek czynności procesowe, a takie przecież twierdzenie - sprzeczne z treścią wniosku z 8 maja 2019 r. - zostało zawarte w odwołaniu od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w Z. z [...] r.
Wobec tego organ uznał, że objęte wnioskiem skarżącego informacje winny być uznane za informację przetworzoną, bowiem udostępnienie tychże danych, pozostających w zasobach Sądu Rejonowego w Z. Wydziału Karnego - wymagałoby znacznego nakładu czynności - a skoro tak, to udzielenie owej informacji wymagało wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego. Fakt odmowy jej wskazania przez D.C. uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem strony.
D.C. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając bezpodstawne uznanie wnioskowanej informacji za informację przetworzoną i w konsekwencji bezpodstawną odmowę jej udzielenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W załączeniu do odpowiedzi na skargę przedstawiono dane statystyczne Sądu Rejonowego w Z. za rok 2018: w Wydziale Karnym w [...] półroczu 2018 roku było w toku 1494 spraw z roku 2017 i wpłynęło kolejnych 6247 spraw, zatem - jak wskazał organ - ogromny jest zakres zbioru danych, w którym szukać należałoby informacji o jakie wystąpił skarżący.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego popierała skargę i wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Istotą sporu jest w niniejszej sprawie kwestia charakteru prawnego żądanej informacji publicznej, to znaczy, czy ma ona walor informacji przetworzonej, czy też prostej - w rozumieniu normatywnym, czyli na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej].
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Z kolei, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. W wyroku z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. m.in. wyrok NSA z 17 października 2006 r., l OSK 1347/05).
Ponadto, wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna, sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004/2/97).
Zatem informacja przetworzona, to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.
Z tych względów ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenia w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej, co ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu koncentrować się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji. Proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, gdyż w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem i wymaga jej sporządzenia dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów dopiero po uprzednim wykonaniu określonych czynności technicznych i intelektualnych (np. przejrzeniu wielu tomów akt i zestawieniu na nowo danych, których nie obejmuje żadne urządzenie ewidencyjne sądu). Słusznie zauważył organ właściwy do udzielenia informacji publicznej, że w tym przypadku niezbędne byłoby "ręczne" przeszukanie co najmniej jednego tomu akt każdej sprawy sądowej (tj. tomu obejmującego okres 01.10.2018-31.12.2018), albo analiza akt każdej sprawy w systemie komputerowym "Sędzia 2", co wymagałoby również przeglądania wszelkich czynności z okresu 01.10.2018-31.12.2018 w każdej sprawie osobno. Nie byłyby to zatem czynności o charakterze czysto technicznym, jedynie zestawienie danych dostępnych w rejestrach. Byłyby to czynności czasochłonne i wymagające zaangażowania wielu osób do przejrzenia akt. Żądana informacja nie ma bowiem charakteru informacji gotowej do udostępnienia.
W konsekwencji obowiązkiem organu było poinformować wnioskodawcę o charakterze prawnym informacji i wezwać do wykazania przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co prawidłowo nastąpiło w niniejszej sprawie. Skoro jednak w terminie do tego wyznaczonym skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, to podmiot zobowiązany był uprawniony do odmownego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Reasumując, uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zważywszy na powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18).
dc