Uzasadnienie
W dniu [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci wodociągowej oraz partycypowania w kosztach budowy ww. sieci, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej.
Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 zaskarżonej uchwały określono zasady finansowania inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy M., określając w punkcie 1, iż zaleca Zarządowi Gminy przystępowanie do realizacji budowy wodociągów w tych wsiach, w których mieszkańcy zagwarantują udział środków własnych w wysokości 40% przewidywanych kosztów budowy sieci zewnętrznej. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji", nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zawiera co prawda uregulowanie obejmujące słuszną partycypację mieszkańców w kosztach przyłącza.
Stanowi jednak podstawę do przystępowania do budowy sieci wodociągowej pod warunkiem partycypacji mieszkańców w kosztach budowy, i to sieci zewnętrznej. Strona skarżąca dodała, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia procentowo określonych kosztów (40% przewidywanych kosztów budowy), a zatem zdaniem Prokuratora posiada wskazane cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.
Nadto, adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji wodociągowej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do tej sieci. Uchwała realizację tego zamiaru uzależnia natomiast od określonego zachowania w postaci zagwarantowania wskazanej w uchwale partycypacji, o czym stanowi § 1 uchwały. Strona skarżąca wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych.
Kwestionowana uchwała z dnia [...] została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem strony skarżącej żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W opinii strony skarżącej powołane w podstawie prawnej przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z wodociągu obowiązku partycypowania w jego budowie, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Strona skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określał jedynie własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp.
Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Wskazała, że ustalone zakwestionowaną uchwałą kwoty partycypacji mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, gdy tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Zdaniem strony skarżącej skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Ustawodawca co prawda przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich, ale jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z tym, zdaniem Prokuratora skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ustalania zasad finansowania inwestycji w postaci budowy wodociągu na terenie gminy M. poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku partycypacji w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że po okresie wakacyjnym zamierza wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w zakresie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy M. i po podjęciu tej uchwały ocenie Sądu pozostawi kwestię możliwości uznania takiego działania jako autokontroli w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskazał też, że obecne władze Gminy M. podzielają argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Wskazał, że z inicjatywy Wójta Gminy Rada Gminy podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, uznając, że takie działanie jest legalną i właściwą drogą do uzyskania środków budżetu Gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury zwiększającej wartość tych nieruchomości. Zdaniem organu najwłaściwszym rozwiązaniem w sprawie byłoby więc skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., choć istnieją rozbieżności poglądów prawnych odnośnie możliwości jej zastosowania w przypadku zaskarżenia uchwały Rady Gminy.
|Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |
|Skarga jest uzasadniona. |
|Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z| |2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. | |Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego | |oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej | |uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. | |Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność | |tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza | |stwierdzenie jej nieważności.
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz. | |U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z | |prawem. |
|Wskazać należy też, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi | |prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym| |w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu | |terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. | |94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie | |jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. |
|Zagadnienie możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu | |kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. Z 1996 r. Nr | |13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym było już przedmiotem ugruntowanego orzecznictwa sądów | |administracyjnych, w tym wyroku NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11 – LEX nr 922354, wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2008 | |r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – LEX nr 506806 oraz wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11 – dostępny w | |Internecie). |
|W orzeczeniach tych jednoznacznie stwierdzono, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego| |są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje | |się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. |
|Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać | |nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie | |cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie | |ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć | |zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów | |(adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie | |wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).
Akty prawa miejscowego są | |prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa | |miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. | |Zaskarżona uchwała, ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej nakłada w istocie na| |każdego mieszkańca gminy (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy | |pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia | |do sieci wodociągowej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale | |kwoty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje określone zachowanie i dotyczy sytuacji | |powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy | |odnoszą się do aktu prawa miejscowego. |
|Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału | |mieszkańców w kosztach budowy wodociągów, czy też kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie - uchwały w tym przedmiocie | |uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z | |dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). |
|Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a ta | |konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym | |(tekst jedn.: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), to uprawnione jest twierdzenie, że w dacie podejmowania uchwały brak było | |na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. | |W kwestionowanej uchwale Gminy M. z dnia [...] jako jej podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym.| |Jest to przepis uszczegóławiający właściwość rady gminy określoną w art. 18 ust.
1. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie |
|zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Tym samym podzielić należy pogląd | |Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (System | |Informacji Prawnej LEX nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie | |obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z | |istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać | |materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować | |inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. |
|W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał | |upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku | |ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia| |ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może| |być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina| |zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiej legitymacji uprawnia | |pogląd, że doszło do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń | |infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce | |nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości| |uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. |
|Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa i na | |mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona | |uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. |
|ms |