Uzasadnienie
Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia[...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał K. S. i C. S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 49/5 i 49/6 przy ul. A w R.. Organ I instancji ustalił, że inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany jest zgodny z prawomocnymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] oraz z dnia[...], wydanymi przez Wójta Gminy R. Organ wyjaśnił także, że lokalizacja budynku mieszkalnego 1,5 m od granicy działki nr ewid. 48/1 – której właścicielką jest skarżąca – wynika z braku możliwości zachowania odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał także, że inwestor przedłożył stosowny wniosek i kompletny projekt budowlany z wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami.
Odwołanie od powyższej decyzji – pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. – wniosła R. S. W jego treści stwierdziła, że nie wyraża zgody na usytuowanie zaprojektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy swojej działki (nr ewid. 48/1). W uzasadnieniu wskazała, że inwestor ma możliwość innego zlokalizowania budynku na dwóch działkach nr 49/5 i 49/6, bez konieczności zbliżania się do granicy z działką skarżącej, tj. z zachowaniem odległości 3 m lub 4 m od granicy działki, jednakże – jak podała skarżąca – "w przedmiotowej sprawie uznaniowość urzędu Starosty Powiatu [...] wykorzystana jest do załatwienia sprawy inwestora, zgodnie z jego wolą". Podniosła ponadto zarzut pominięcia jej jako strony w postępowaniu dotyczącym wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w trakcie wydawania decyzji zmieniającej ww. decyzję. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy R. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał przede wszystkim, że projektowane roboty budowlane, zatwierdzone zaskarżoną decyzją, dotyczą tylko terenu nieruchomości inwestora i oddziałują na nieruchomość sąsiednią, ale w sposób dopuszczalny przez przepisy techniczne.
Nie jest w szczególności wymagana zgoda sąsiada na lokalizację przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z nieruchomością skarżącej. Wskazując na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, odwołując się także do orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, przewidzianą w prawie budowlanym, zapewnia się przede wszystkim poprzez przepisy techniczno-budowlane. O naruszeniu tych interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne postanowienia tych aktów prawnych. W stanie faktycznym sprawy – na co wskazuje organ II instancji – działka budowlana odwołującej się, jest już zabudowana, a strona nie zgłosiła żadnych innych argumentów w odwołaniu, z których wynikałoby, że budowa na działce inwestora uniemożliwi jej w przyszłości inne zagospodarowanie swojej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów skierowanych pod adresem decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że organem właściwym do ich rozpatrzenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące organem nadzorczym nad jednostkami samorządu terytorialnego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony, organy rozstrzygając sprawę pominęły argumenty wskazujące, że zaskarżona lokalizacja budynku spowoduje dodatkowe uciążliwości dla skarżącej, w szczególności doprowadzi do zacienienia jej działki, a także utrudni jej zagospodarowanie w przyszłości. Podniosła ponadto, że argumentacja organów, dopuszczająca lokalizację budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki, nie znajduje uzasadnienia, albowiem na innych działkach o identycznej szerokości wznoszone są budynki z zachowaniem warunków przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała ponadto, że w decyzji Wójta Gminy R. ustalono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej do 16,8 m, co w efekcie może spowodować, że budynek będzie musiał być usytuowany np. w granicy jednej z działek sąsiednich, a do drugiej granicy zbliżony na odległość 0,7 m. Zdaniem skarżącej jest to niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi stwierdził, że argumentacja skarżącej sprowadza się w zasadzie do podniesienia okoliczności pozostających bez związku dla istotnych przyczyn podjęcia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, podniesione w skardze ewentualne i przyszłe dolegliwości mają charakter hipotetyczny, gdyż jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.
W dniu 16 stycznia 2007 r. Wojewoda [...] przedłożył pismo procesowe, do którego załączył dodatkowe materiały dotyczące przedmiotowej sprawy, a zebrane – jak wyjaśnił – po dacie udzielenia odpowiedzi na skargę. Z przekazanego materiału dowodowego wynikało, że w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję, na mocy której stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] o ustaleniu z wniosku K. S. i C. S. warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. 49/4, położonej w R oraz decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] W ocenie Wojewody[...], zachodzi w związku z tym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). W związku z powyższym, Wojewoda wniósł o "rozważenie możliwości uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, że inwestycja, dla której przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga wcześniej ustalenia warunków zabudowy. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, w terminie swej ważności, upoważnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, do którego to wniosku należy dołączyć m.in. wzmiankowaną decyzję o warunkach zabudowy (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Zgodnie z treścią art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki zabudowy, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
W analizowanym stanie faktycznym, decyzja Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. 49/4 położonej w R., w dacie wydawania pozwolenia budowlanego, stanowiła więc niezbędną podstawę do wydania tego pozwolenia. W związku z tym, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nieważności decyzji o warunkach zabudowy spowodowało, że w procesie kreowania ostatecznej zgody na realizację inwestycji poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, zabrakło wymaganej prawem decyzji poprzedzającej to pozwolenie (decyzji o warunkach zabudowy). Stan taki odpowiada wprost przesłance wznowienia postępowania ujętej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o inną decyzję (o warunkach zabudowy), której ważność została następnie uchylona.
Przez pojęcie uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., rozumie się również stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnić należy, że użycie w tym przepisie sformułowania "uchylenie orzeczenia" wynika z tego, iż ustawodawca po zmianie przepisów k.p.a. w 1980 r., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (dawniej uchylenia decyzji jako nieważnej), zachował niezmienione brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten stanowi więc nadal podstawę do wznowienia postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji opartej o inną decyzję, której nieważność następnie stwierdzono.
Poczynione ustalenia uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).