Uzasadnienie
Barbara S. działająca w imieniu własnym i grupy mieszkańców Gminy K., w dniu 13 maja 1999 r. złożyła skargę, uzupełnioną pismem z dnia 31 maja 1999 r., na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 11 marca 1999 r. (...) w sprawie założenia publicznego Gimnazjum w K. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska powołując się na przepisy art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1999 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy oprowadzające reformę ustroju szkolnego /Dz.U. nr 12 poz. 96/ oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w uchwale błędnie podano terytorialnym - /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ podjęła decyzję o założeniu z dniem 1 września 1999 r. publicznego Gimnazjum w K. W par. 2 uchwały ustalono, że obwód Gimnazjum będzie obejmował cały teren Gminy K., w tym także miejscowość N. Uchwalono również statut szkoły, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu. Ustalono, iż uchwała wejdzie w życie z dniem 1 września 1999 r.
Kwestionując powyższą uchwałę, Barbara S. podniosła, że przy podejmowaniu uchwały o utworzeniu gimnazjum w K. bez oddziału gimnazjalnego w N., Rada Gminy odrzuciła argumenty rodziców, idąc po najmniejszej linii oporu według wskazań Ministerstwa Edukacji Narodowej i nie biorąc pod uwagę faktu, że sprawą nadrzędną powinno być zabezpieczenie interesów dziecka. Tymczasem dzieci będą traciły nadmierną ilość czasu na dojazd do szkoły i powrót do domu. Proces kształcenia nie będzie zorganizowany zgodnie z zasadami higieny pracy umysłowej. Warunki bezpieczeństwa w budynku, w którym utworzono gimnazjum budzą wątpliwości. Jest to stary budynek pałacowy ze zniszczonymi marmurowymi schodami. Szkoła ta będzie przepełniona już w trzecim roku funkcjonowania i koniecznym będzie wprowadzenie nauki w systemie dwuzmianowym. Poza tym kwestia dowozu dzieci do szkoły nie będzie należycie rozwiązana. Przyczyną tego jest brak odpowiedniej liczby pojazdów. Dzieci będą musiały w niektórych miejscowościach dochodzić około 2 km do miejsca zbiórki, z którego będzie ich zabierał autobus. Dowóz będzie się rozpoczynał o godzinie 6.30.
Zdaniem skarżącej i osób przez nią reprezentowanych, działanie władz gminnych odznacza się niegospodarnością, brakiem wyobraźni, celowym utrudnianiem życia dzieciom, co w efekcie doprowadzi do tego, że gimnazjum stanie się szkołą elitarną dla mieszkańców miast i zamożnych mieszkańców wsi.
Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż utworzenie oddziału gimnazjalnego w N. jest konieczne i zgodne z prawem, jest to najkorzystniejszy sposób rozwiązania problemu utworzenia gimnazjum w Gminie K. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy K., działający w imieniu Zarządu Gminy, upoważnionego do wykonania zaskarżonej uchwały, wnosił ojej oddalenie.
W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że w ramach obowiązków wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ i z ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego /Dz.U. nr 12 poz. 96/, Rada Miejska w K., podjęła w dniu 24 lutego 1999 r. uchwałę (...) w sprawie zamiaru założenia publicznego Gimnazjum w K. ustalając, że z dniem 1 września 1999 r. zamierza się założyć wymienione Gimnazjum w K. przy ul. T. 11, po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w Ł. Nadto w tym samym dniu podjęto uchwałę (...) w sprawie ustalenia projektu planu sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę K. ustalając, że na terenie Gminy będzie utworzone jedno Gimnazjum.
W dniu 1 marca 1999 r. w związku z wnioskiem Komitetu Rodziców ds. wprowadzenia reformy oświaty przy Szkole Podstawowej w N., na sesji nadzwyczajnej Rady zostały rozpatrzone dwa projekty uchwał, dotyczące założenia Gimnazjum na terenie Gminy, a mianowicie:
l/ projekt uchwały o założeniu publicznego Gimnazjum w K. 2/ projekt uchwały o założeniu publicznego Gimnazjum w K. z Oddziałem Gimnazjum przy Szkole Podstawowej w N. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę (...) w sprawie założenia publicznego Gimnazjum w K., po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w Ł. Podjęta uchwała zgodna jest z, wymogami prawa zawartymi w powoływanych wcześniej ustawie o systemie oświaty i ustawie wprowadzającej reformę ustroju szkolnego, jak również rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r., w sprawie sposobu i terminów dostosowania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów /Dz.U. nr 14 poz. 124/.
Podnoszone w skardze zarzut dotyczące zorganizowania dojazdu dzieci do szkół, warunków bezpieczeństwa w budynku gimnazjum, organizacji zajęć lekcyjnych w szkole są niezasadne.
Plan zajęć będzie bowiem tak zorganizowany by uwzględniać zasady higieny pracy umysłowej.
Budynek, w którym utworzono Gimnazjum jest obiektem zabytkowym i szkoła została tam zlokalizowana na czas określony tj. do chwili wybudowania nowego budynku gimnazjum w K. przy ul. Ł. 19a. Będzie tam utworzony kompleks szkolny z istniejącym Liceum Ogólnokształcącym - przejętym w 1997 r. od Kuratora P. i Filia Zasadniczej Szkoły Rolniczej. W skład obiektu wejdzie również budowana pełnowymiarowa hala sportowa. Dokumentacja na budowę Gimnazjum jest na końcowym etapie opracowywania.
Warunki bezpieczeństwa w obecnym budynku należy ocenić pozytywnie. Do tej pory znajdowała się w nim szkoła podstawowa z klasami 1-8. Uczęszczały do niej dzieci w wieku 7-15 lat /ponad 300 osób rocznie/. Nie wydarzył się tam żaden przykry ani niebezpieczny wypadek, którego przyczyną byłyby marmurowe schody. Terenowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna nie wniosła zastrzeżeń odnośnie budynku szkoły.
Kwestia dojazdów dzieci do szkoły została rozwiązana w oparciu o założone posiadanie dwóch autobusów i jednego mikrobusu do przewozu dzieci niepełnosprawnych. Z dniem 1 września 1999 r. będą dowożone wszystkie dzieci do szkół, spełniające wymóg z art. 17 ust. 2 powoływanej ustawy o systemie oświaty.
Na rozprawie przed Sądem skarżąca Barbara S. uzupełniła zarzuty skargi podnosząc, iż zaskarżona uchwała podjęta została niezgodnie ze statutem Gminy, bowiem nastąpiło to w głosowaniu tajnym.
Ponadto wniosek z dnia 22 marca 1999 r. skierowany do Rady Miasta o ponowne rozpatrzenie kwestii utworzenia oddziału gimnazjalnego w N., powinien być rozpatrzony przez Radę, a nie jej komisje i Zarząd Gminy. Nie został on przedstawiony Radzie, bowiem jej Przewodniczący podjął decyzję przychylając się do stanowiska Zarządu.
Skarżąca polemizując z odpowiedzią udzieloną przez stronę przeciwną twierdziła, iż w nowym gimnazjum będzie brakowało sal lekcyjnych, że nie było uchwały w sprawie budowy gimnazjum w 1997 r., a jedynie uchwała w sprawie budowy szkoły podstawowej oraz, że do gimnazjum będzie uczęszczało o 120 dzieci więcej niż do istniejącej wcześniej szkoły podstawowej.
Konkludując, podważała ona wszystkie wyjaśnienia złożone w sprawie przez stronę przeciwną i wnosiła o uwzględnienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki do złożenia skargi.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 15 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia. Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej ni/ do ukończenia 18 roku życia.
Zgodnie z art. 18 tej ustawy, rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, są obowiązani do:
- - dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły;
- - zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne;
- - zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowanie do zajęć szkolnych;
- - zapewnienia dziecku realizującemu obowiązek szkolny poza szkołą, warunków nauki określonych w zezwoleniu, o jakim mowa w art. 16 ust. 8 ustawy.
Obciążeni powyższymi obowiązkami ustawowymi, rodzice posiadający dzieci w wieku szkolnym mają zatem interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego w sprawie utworzenia szkoły. Uchwała taka może bowiem oddziaływać w sposób negatywny na możliwość wywiązania się przez nich z nałożonych prawem obowiązków.
Przed złożeniem skargi, strona skarżąca wystąpiła też z odpowiednim wezwaniem do organów Gminy. W piśmie z dnia 22 marca 1999 r. skierowanym do Rady Miejskiej i Zarządu Miasta w K., powołując się na przepis art. 101 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, Barbara S. z innymi osobami zażądali ponownego rozważenia sprawy utworzenia oddziału gimnazjalnego w N. W odpowiedzi udzielonej w dniu 18 maja 1999 r., podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i Burmistrza Gminy, poinformowano skarżącą, iż Zarząd Gminy jak i stałe komisje Rady Miejskiej wyraziły negatywną opinię w sprawie ponownego rozważenia kwestii utworzenia oddziału gimnazjalnego przy Szkole Podstawowej w N. W ocenie Sądu, wyrażone w powyższy sposób stanowisko organów Gminy, otworzyło bieg terminu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, do złożenia skargi.
Zarzut podniesiony przez skarżącą, iż pismo wzywające do usunięcia naruszenia, powinno być przedstawione całej Radzie Miejskiej, co sugeruje, iż odpowiedź powinna być udzielona przez całą Radę w formie uchwały, nie ma znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy.
Przede wszystkim organ, do którego skierowano wezwanie, nie ma obowiązku prawnego udzielać na nie odpowiedzi. Bezskuteczność wezwania, o jakiej mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza nie tylko negatywną odpowiedź, ale także milczenie organu. To, czy organ udzieli odpowiedzi negatywnej, czy też będzie milczał, ma jedynie wpływ na ustalenie początku biegu terminu do złożenia skargi.
W konkretnej sprawie, gdyby przyjąć, iż Przewodniczący Rady Miejskiej w K. nie mógł udzielić odpowiedzi na wystąpienie strony skarżącej, skargę należałoby odrzucić z uwagi na to, że złożona byłaby przedwcześnie. Od dnia wezwania do usunięcia naruszenia do dnia złożenia skargi nie upłynął bowiem termin dwumiesięczny do załatwienia sprawy, określony w przepisie art. 35 par. 3 Kpa.
Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały, zwrócić należy uwagę na to, iż Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 21 ustawy o NSA w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Biorąc pod uwagę przedmiot skargi. Sąd w konkretnej sprawie władny jest ocenić jedynie legalność zaskarżonego aktu.
Badając pod tym kątem sprawę. Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, iż zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem prawa, z uwagi na przegłosowanie jej w głosowaniu tajnym. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów, a w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Przepis ten nie rozstrzyga, czy głosowanie powinno być tajne, czy też jawne. W niektórych jednak sytuacjach, ustawa bezwzględnie nakazuje podejmowanie uchwał w głosowaniu tajnym /np. art. 28 ust. 2 i 3, art. 28b ust. 2, art. 28d ustawy/. Powyższe nie oznacza, że w innych sprawach, niż te dla których zostało zastrzeżone głosowanie tajne, głosowanie musi być zawsze jawne. Kwestie dotyczące wewnętrznej organizacji oraz trybu pracy organów gminy określają także jej statut i regulamin.
W statucie Gminy K. uchwalonym uchwałą (...) Rady Miejskiej w K., /dnia 15 lutego 1996 r., w Części IV zatytułowanej "Organizacja i tryb pracy Rady Miejskiej", par. 17 ust. 1 stanowi między innymi, iż tryb pracy Rady określa regulamin Rady stanowiący załącznik Nr 4 do niniejszego statutu. W par. 30 pkt 7 regulaminu uchwalone zostało, iż Rada może zarządzić głosowanie tajne w każdej sprawie, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. par. 24 ust. 2 statutu, który stanowi, że z zastrzeżeniem przypadków określonych w ustawie, uchwały Rady Gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Rady, w głosowaniu jawnym przez podniesienie ręki, nie może być odczytywany jako zakaz przeprowadzania głosowań tajnych w innych przypadkach niż nakazuje to ustawa o samorządzie gminnym. Takie rozumienie tego zapisu musiałoby prowadzić do wniosku, iż zapis ten sprzeczny jest z ustawą o samorządzie gminnym.
Głosowanie tajne powinno być oczywiście wyjątkiem od zasady jawności. Nie mniej jednak oprócz sytuacji przewidzianych w ustawie, mogą pojawić się zawsze inne uzasadnione przypadki, w których powinno być przeprowadzone głosowanie tajne. Decyzja w tym przedmiocie powinna zostać zresztą podjęta w drodze głosowania. Wyłączenie możliwości podejmowania uchwał w głosowaniu tajnym, poza przewidzianymi w ustawie, byłoby niczym nieuzasadnionym ograniczeniem uprawnień organów samorządowych, jak i samych radnych.
Konkludując Sąd uznał, iż przegłosowanie zaskarżonej uchwały w głosowaniu tajnym odbyło się bez naruszenia prawa, w zgodzie z ustawą o samorządzie gminnym oraz zgodnie ze statutem i regulaminem Rady Miejskiej w K. Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego /Dz.U. nr 12 poz. 96/, czy też rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie sposobów i terminów dostosowania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów /Dz.U. nr 14 poz. 124/.
W terminach wyznaczonych w ustawie z dnia 8 stycznia 1999 r. oraz w zgodzie z powołanym wyżej rozporządzeniem. Rada Miejska w K., po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w Ł., podjęła uchwałę o utworzeniu publicznego gimnazjum w K. Stosownie do par. 2 ust. L rozporządzenia, gimnazjum powinno mieć w swoim obwodzie co najmniej 150 uczniów. Wyjątkowo w przypadkach uzasadnionych szczególnymi warunkami demograficznymi lub geograficznymi mogą być tworzone gimnazja o mniejszej liczbie uczniów. W obwodzie nowoutworzonego gimnazjum w K., w pierwszym roku nauki, łącznie z dziećmi dojeżdżającymi z obwodu szkoły podstawowej w N., będzie 127 uczniów. Docelowo będzie do niego uczęszczało około 430 dzieci. Zasadą jest także, by gimnazjum mieściło się w jednym budynku. Dopiero w braku możliwości zorganizowania gimnazjum w odrębnym budynku lub budynku jednej szkoły, poszczególne oddziały, mogą się mieścić w budynkach kilku szkół - par. 4 rozporządzenia. Przegłosowanie uchwały, którą powołano gimnazjum mieszczące się w jednym, odrębnym budynku, odpowiada zatem w pełni założeniom ustawodawcy.
W istocie argumenty podnoszone przez stronę skarżącą mają charakter słusznościowy. Są one wyrazem obaw pewnej grupy rodziców, których dzieci mają uczęszczać do nowoutworzonego gimnazjum o to, czy proces nauczania w tej placówce będzie przebiegał bez zakłóceń. Mają oni wątpliwości, czy system dowożenia transportem szkolnym, jak również publicznym sprawdzi się na tyle, by każde dziecko w rozsądnym czasie dotarło do szkoły, jak i miało zapewniony powrót do domu, czy rozkład zajęć będzie tak ułożony, by dziecko miało odpowiednią ilość czasu na naukę w domu i zajęcia pozalekcyjne, czy budynek będzie spełniał odpowiednie warunki bezpieczeństwa w sytuacji, gdy zacznie do niego uczęszczać większa liczba dzieci niż poprzednio, kiedy funkcjonowała w nim szkoła podstawowa oraz. wiele innych obaw.
Wątpliwości powyższe, jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia należytego wykonywania władzy rodzicielskiej i opieki, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
W toku postępowania sądowego skarżący nie wykazali, iż został naruszony ich interes prawny. Inaczej mówiąc nie zostało wykazane, by zaskarżona uchwala naruszała konkretne normy prawa, które stanowią źródło uprawnień i praw przysługujących skarżącym. W tym miejscu należy podkreślić, że nie wystarcza ustalenie, że uchwala może stanowić potencjalne zagrożenie dla interesów skarżących. Warunkiem koniecznym dla uwzględnienia skargi jest to, by w dacie orzekania istniały podstawy do stwierdzenia, iż uchwała narusza interes prawny podmiotu składającego skargę.
W kontekście przytoczonych rozważań, okoliczności podnoszone przez strony postępowania nie odnoszące się do oceny legalności zaskarżonej uchwały, nie były przedmiotem analizy Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż nie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone żadne przepisy prawa, co z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skutkuje jej oddaleniem.