Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 798/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] r., znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy 2 lipca 2020 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy N. z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury technicznej w zakresie produkcji energii elektrycznej z elektrowni fotowoltaicznej na działce nr 19 obręb D., gm. N..

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji z uwagi na brak zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje możliwości realizacji zabudowy przemysłowej na terenie oznaczonym symbolem 3R, w obrębie którego znajduje się planowana inwestycja.

W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Spółka zanegowała stanowisko organu i stwierdziła, że inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej i jest zgodna z zagospodarowaniem terenu określonym w planie miejscowym, wobec czego Wójt Gminy N. powinien dalej procedować w sprawie. Strona podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej-Westfalii sygn. akt C-14/83, uwzględniającym dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009728/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, organy administracji państwowej zobowiązane są interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, a do nich zaliczają się instalacje fotowoltaiczne. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, w którym Sąd wskazał, że z uwagi na zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa. Zakłada ona m.in. prowadzenie działań zmierzających do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – dalej w skrócie "ustawa"), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy, a następnie wyjaśnił, że rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne lub fakultatywne określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 – dalej w skrócie "rozporządzenie").

Jak podkreśliło Kolegium z akt sprawy wynika, że A Sp. z o.o. z siedzibą w W. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej w zakresie produkcji energii elektrycznej z elektrowni fotowoltaicznej na działce nr 19 obręb D., gm. N. W tym celu Spółka wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Do wniosku Spółka załączyła m.in. Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia, z której wynika, że planowane przedsięwzięcie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia, który stanowi, że do wskazanego przedsięwzięcia zalicza się zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (obszary objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy).

Z art. 80 ust. 2 ustawy wynika, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z uwagi na powyższe Wójt Gminy N. dokonał analizy zapisów uchwały Rady Gminy N. z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów położonych w gminie N. w miejscowościach: N., D, D., K., P., W. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]) i stwierdził brak zgodności inwestycji z treścią planu, który dla terenu oznaczonego symbolem 3R, na którym jest przewidziane przedsięwzięcie nie przewiduje możliwości realizacji zabudowy przemysłowej. Według § 8 ust. 1 planu w granicach obszarów objętych planem wprowadza się zakaz lokalizacji:

1. 1) inwestycji kwalifikowanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych;
2. 2) nowej zabudowy kwalifikowanej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem:
3. a) inwestycji w granicach terenów oznaczonych symbolami: PE, 1KS,U, 2PU, 3PU,
4. b) inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i dróg,
5. c) urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii;

Zgodnie z § 8 ust. 2 planu w granicach obszarów objętych planem wprowadza się zakaz:

1. 1) lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku występowania poważnych awarii w rozumieniu w przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska;
2. 2) realizacji obiektów związanych z prowadzeniem gospodarowania odpadami, w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ustawy o odpadach;
3. 3) lokalizacji stacji kontroli pojazdów, składów i magazynów w tym: lokalizacji składów opału i materiałów budowlanych, za wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami PE, 1KS,U, 1P,U, 2P,U i 3P,U.

Zgodnie z § 31 ust. 1 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3R ustala się:

1. 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy;
2. 2) przeznaczenie dopuszczalne:
3. a) czasowe pasy technologiczne, drogi wewnętrzne i place manewrowe, na warunkach określonych w § 19 ust. 2 i 3 uchwały,
4. b) urządzenia infrastruktury technicznej,
5. c) wody powierzchniowe płynące i stojące, zbiorniki retencyjne;
6. 3) wyklucza się: lokalizację zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolniczej;
7. 4) zasady i warunki zagospodarowania terenów:
8. a) utrzymuje się istniejące zagospodarowanie terenów, z uwzględnieniem ustaleń § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały (zakaz wykonywania prac ziemnych powodujących zmianę ukształtowania terenów),
9. b) w promieniu 65m od granic terenów określonych na rysunku planu miejscowego symbolem 1EW i 2EW dopuszcza się wysięg rzutu poziomego śmigła elektrowni wiatrowej,
10. c) wysokość innych obiektów budowlanych nie może przekroczyć 16,0 m, z uwzględnieniem ustaleń § 19 ust. 2.

Zdaniem organu z powyższego wyraźnie wynika, że plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji na terenie oznaczonym symbolem 3R zabudowy przemysłowej, do której w kontekście dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia przedmiotowa inwestycja się zalicza. Skoro brak jest zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w § 31 planu miejscowego, to nie jest spełniony warunek konieczny do wydania decyzji środowiskowej wskazany w art. 80 ust. 2 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nadmieniło, że fakt, iż w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, iż elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej (por. wyroki WSA w: Bydgoszczy z 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 533/09 - Lex nr 573647; Poznaniu z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1000/08, publ.

CBOSA; NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16 - LEX nr 2382975; Łodzi z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 312/19, publ. CBOSA), pozostaje bez wpływu na możliwość wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wskazany przez Spółkę wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, również dotyczy postępowania lokalizacyjnego. Powołane przez skarżącą przepisy prawa unijnego i orzeczenia zalecające tworzenie przepisów i stosowanie wykładni prawa krajowego w sposób umożliwiający realizację inwestycji dotyczącej odnawialnego źródła energii nie mają wpływu na przedmiotowe postępowanie. Brzmienie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia jest jednoznaczne i nie wymaga interpretacji. Skoro ustawodawca w rozporządzeniu środowiskowym wskazał wprost, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi stanowi zabudowę przemysłową, to pomijanie ww. zapisu i uznawanie, że zabudowa ta w aspekcie postępowania środowiskowego stanowi urządzenie infrastruktury technicznej stanowiłoby rażące naruszenie ww. przepisu stanowiące o wadliwości decyzji środowiskowej i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Organy administracji są zobowiązane do stosowania w toku prowadzonego postępowania zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a., czyli działania na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. - art. 15, art. 49, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy, poprzez brak określenia katalogu stron postępowania oraz przesłanek pozwalających stosować przepis art. 49 k.p.a. również w postępowaniu odwoławczym;
2. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zawierającej błąd w sentencji rozstrzygnięcia polegający na "odmowie wydania decyzji" zamiast "odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań";
3. - art. 80 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu niezgodności przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu podczas gdy stosowanie i wykładnia przedmiotowego planu zgodnie z regułami ustawowymi i stanowiskiem orzecznictwa nie budzi wątpliwości co do zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami planu obowiązującymi na wnioskowanym terenie.

Zdaniem autora skargi przepis art. 80 ust. 2 ustawy każe poszukiwać zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu. W tej sprawie plan regulowany jest uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z 30 grudnia 2013 r. Sporne przedsięwzięcie planowane jest na obszarze - jednostce urbanistycznej o symbolu 3R. Organ II instancji wniosek o braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem oparł na § 8 ust. 1 planu przewidującym tzw. "zakazy lokalizacji" oraz na przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy, określających przedsięwzięcia oddziałujące na środowisko, gdzie mowa o zabudowie przemysłowej. Tak też w jego ocenie została zakwalifikowana inwestycja występująca w tej sprawie. Organ II instancji rozstrzygnął jednak problematykę sprawy w sposób wąski, wybiórczy i tendencyjny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego i jako taki należy do katalogu konstytucyjnych źródeł prawa więc przy jego wykładni powinny być stosowane reguły dotyczące wykładni aktów normatywnych.

W tej sprawie organ II instancji pominął, że § 3 ust. 2 pkt 1 planu wprowadza ustalenia ogólne, a § 3 ust. 2 pkt 2 planu wprowadza ustalenia szczegółowe (szerzej będzie o tym mowa poniżej). Dalej § 5 pkt 5 i 6 planu wprowadzają "przeznaczenie podstawowe terenu" i "przeznaczenie dopuszczalne". Znów § 5 pkt 20 wprowadza swoiste rozumienie - na gruncie planu - pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Na gruncie niniejszej sprawy nie można zaakceptować sytuacji, że gminny organ prawodawczy w miejscowym planie określił, że przepisy odrębne to akty prawa powszechnie obowiązującego, lecz z wyłączeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie powinno być wątpliwości, że tak samo jak postanowienia miejscowego planu nie mogą odmiennie definiować pojęć ustawowych, tak samo nie mogą samodzielnie kwalifikować, które przepisy są rangi ustawowej, a które nie są.

Przechodząc do ustalenia przeznaczenia terenu w jednostce urbanistycznej 3R, to miejscowy plan, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 przewiduje zakaz zabudowy nowych obiektów nawet potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, lecz nie dotyczy inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Omawiany zakaz nie dotyczy więc przedmiotowej inwestycji. Dalej § 16 ust. 4 planu potwierdza możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenach rolnych, z zachowaniem wymogów dotyczących ochrony gruntów. W tej sprawie ten warunek również jest spełniony. Postanowienia § 18 ust. 1 pkt 2 planu dopuszczalność tych instalacji przewidują na wszystkich terenach objętych planem, co powoduje zgodność realizacji przedsięwzięcia z tymi wymogami. Zabiegi lokalnego prawodawcy nie mogą zmienić ustawowego znaczenia określonych pojęć. A w ich ramach urządzenia infrastruktury technicznej obejmują elektrownie fotowoltaiczne.

Za stanowiskiem tym przemawiają też regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) oraz w ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 755 z późn.zm.). Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ II instancji pominął, że § 18 ust. 3 pkt 2 planu w zakresie zabezpieczenia w energię elektryczną odsyła do przepisów Prawa energetycznego. A skoro tak, nie wiadomo z jakich przyczyn - w procesie wykładni planu - pominięto, że z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia te należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych.

Po myśli art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania (tak też WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt ll SA/Łd 312/19). Nieuprawnione jest wobec tego stanowisko, że § 31 ust. 1 planu przemawia o niezgodności przedsięwzięcia z wymogami dla jednostki urbanistycznej 3R. Mowa tam bowiem o przeznaczeniu podstawowym: tereny rolnicze i o dopuszczalnym: urządzenia infrastruktury technicznej. Wreszcie organ II instancji pominął, że w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spoczywa na nim obowiązek stosowania dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze: ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności (tu właściciel terenu wydzierżawił go na potrzeby elektrowni fotowoltaicznej); w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu; w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora.

Gdyby więc organ II instancji zgodnie z obowiązującymi regułami i poglądami orzecznictwa wykładał i stosował postanowienia miejscowego planu, to nie powinien mieć wątpliwości o zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem - wymaganej przepisem art. 80 ust. 2 ustawy. Argumenty SKO w S. płynące z rozporządzenia padają również dlatego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest elementem całego procesu budowlanego regulowanego m.in. przepisami art. 32 Prawa budowlanego i przepisy jej dotyczące nie mogą być stosowane wybiórczo.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Kolegium odnosząc się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania wskazało, że pozostaje ona bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu i skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji. Ewentualne pozbawienie udziału w postępowaniu innych stron może być przedmiotem postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o art. 145 i nast. k.p.a. wyłącznie na ich wniosek. Sformułowanie przez organ pierwszej instancji sentencji decyzji poprzez wskazanie na odmowę wydania decyzji środowiskowej również nie można uznać za nieprawidłowe. Odmowa wydania decyzji środowiskowej jest równoznaczna z odmową określenia środowiskowych uwarunkowań. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) nie przewidują jakichkolwiek formalistycznych rozwiązań w ww. aspekcie.

W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego z 21 stycznia 2021 r., pismem procesowym z 2 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzenie niejawne. Odpis powyższego pisma doręczono organowi 24 lutego 2021 r., który w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego autor skargi.

W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie z punktu widzenia zgodności z prawem rozstrzygnięć organów obu instancji ma ocena zgodności projektowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym inwestor planuje budowę infrastruktury technicznej w zakresie produkcji energii elektrycznej z elektrowni fotowoltaicznej na działce nr 19 obręb D., gm. N..

Stosownie do treści art. 80 ust. 2 zdanie 1 ustawy, który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2. 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 ustawy).

Jak stanowi § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą istotą sporu jest ustalenie, czy – jak uważa skarżąca Spółka - elektrownia fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, której realizacji plan nie zakazuje na terenie działki nr 19, a wręcz ją dopuszcza co wynika z § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b (i lit. c) i § 31 ust. 1 pkt 2 lit. b planu, czy też jak uważa organ – jest to zabudowa o charakterze przemysłowym, która w świetle postanowień planu miejscowego jest zakazana.

Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów położonych w gminie N. w miejscowościach: N., D., D., K., P., W. (Dz.Urzed. Wojew. [...] z 2014 r., poz. [...]), działka nr 19 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3R (tereny rolnicze). Według § 8 ust. 1 (zamieszczonego w Rozdziale 2 Ustalenia ogólne obowiązujące w granicach obszarów objętych planem) w granicach obszarów objętych planem wprowadza się zakaz lokalizacji:

1. 1) inwestycji kwalifikowanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych;
2. 2) nowej zabudowy kwalifikowanej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem:
3. a) inwestycji w granicach terenów oznaczonych symbolami: PE, 1KS,U, 2PU, 3PU,
4. b) inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i dróg,
5. c) urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii;

W granicach obszarów objętych planem, po myśli § 8 ust. 2 w/w uchwały wprowadza się zakaz:

1. 1) lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku występowania poważnych awarii w rozumieniu w przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska;
2. 2) realizacji obiektów związanych z prowadzeniem gospodarowania odpadami, w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ustawy o odpadach;
3. 3) lokalizacji stacji kontroli pojazdów, składów i magazynów w tym: lokalizacji składów opału i materiałów budowlanych, za wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami PE, 1KS,U, 1P,U, 2P,U i 3P,U.

Stosownie zaś do § 31 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3R ustala się:

1. 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy;
2. 2) przeznaczenie dopuszczalne:
3. a) czasowe pasy technologiczne, drogi wewnętrzne i place manewrowe, na warunkach określonych w § 19 ust. 2 i 3 uchwały,
4. b) urządzenia infrastruktury technicznej,
5. c) wody powierzchniowe płynące i stojące, zbiorniki retencyjne;
6. 3) wyklucza się: lokalizację zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolniczej;
7. 4) zasady i warunki zagospodarowania terenów:
8. a) utrzymuje się istniejące zagospodarowanie terenów, z uwzględnieniem ustaleń § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały,
9. b) w promieniu 65m od granic terenów określonych na rysunku planu miejscowego symbolem 1EW i 2EW dopuszcza się wysięg rzutu poziomego śmigła elektrowni wiatrowej,
10. c) wysokość innych obiektów budowlanych nie może przekroczyć 16,0 m, z uwzględnieniem ustaleń § 19 ust. 2.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela w całości i uznaje za trafne stanowisko organu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projektowana inwestycja ma charakter zabudowy przemysłowej. Trzeba mieć przede wszystkim na względzie, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia wykonawczego do ustawy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi. Skoro więc na potrzeby wydania decyzji środowiskowej zabudowa systemami fotowoltaicznymi została zaliczona do zabudowy przemysłowej, to choć uczyniono to w akcie niższej rangi aniżeli ustawa, to nie można wywodzić, jak czyni to skarżąca Spółka, że już na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy u.g.n. elektrownie fotowoltaiczne są urządzeniami infrastruktury technicznej i dla potrzeb postępowania środowiskowego należy przyjmować inną wykładnię przepisów obowiązującego prawa.

Niewątpliwie na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarysowały się na tym tle dwa stanowiska co do elektrowni fotowoltaicznych. Jedno, że elektrownie fotowoltaiczne są urządzeniami infrastruktury technicznej, czego dobitnym przykładem są orzeczenia powoływane przez skarżącą Spółkę, znane tutejszemu Sądowi, których skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela. Drugie - przeciwne, podzielane przez skład orzekający tutejszego Sądu, że nie są to urządzenia infrastruktury technicznej, a zabudowa przemysłowa. Dogłębną analizę tej problematyki przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 grudnia 2020 r. II OSK 3705/19 i 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2727/17.

W pierwszej sprawie o sygn. II OSK 3705/19, zakończonej wyrokiem z 9 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, ponieważ w jej zarzutach zasadnie zakwestionowano stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną podlega regulacji z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym przy rozpoznaniu sprawy nie zachodziła konieczność badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, a więc spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Jak zauważył NSA, Sąd wojewódzki, dostrzegając rozbieżność poglądów w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, przychylił się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, według której elektrownie fotowoltaiczne (farmy fotowoltaiczne) zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (m.in. wyroki NSA: z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16, z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 64/16, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2637/15, z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 798/15, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1070/14; z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2129/12; z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie przedstawił jednak argumentacji przemawiającej za trafnością wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

NSA stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" w związku z potrzebą kwalifikacji obiektów wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, w tym elektrowni wiatrowych i elektrowni fotowoltaicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgodził się ze stanowiskiem ukształtowanym w części wyroków sądów administracyjnych, wykluczającym kwalifikowanie urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 KW (elektrowni fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16, który wbrew konstatacji Sądu Wojewódzkiego nie zawiera poglądu odosobnionego, a wręcz przeciwnie, koresponduje z innymi judykatami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyroki NSA 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2011/15, 24 kwietnia 2018 sygn. akt 2727/17, wyrok z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, wyroki WSA: z 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 278/19, z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19, z 27 lutego 2020 r. II SA/Wr 415/19). W wymienionych wyżej wyrokach Sądy trafnie akcentowały, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.

Ta okoliczność – według NSA - wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Ponadto NSA zgodził się z wnioskowaniem zaprezentowanym w poszczególnych orzeczeniach, że za taką kwalifikacją przedmiotowych obiektów przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpiony § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r.), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 z późn.zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. ww. wyrok NSA II OSK 2727/17, wyrok WSA II SA/Go 660/19).

Ponadto w części wyroków trafnie zwrócono uwagę, że budowy elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie bowiem wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. odpowiadają pojęciu "uzbrojenie terenu". Tym samym błędnie w zaskarżonym wyroku powiązano obiekty wytwarzające energię elektryczną z kategorią infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., jak też w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem NSA w tym miejscu warto odnotować, że również w doktrynie do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 231).

NSA podkreślił wreszcie, że stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Wobec powyższego NSA przyjął, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a).

Nawiązując do omawianych wcześniej wyroków, NSA wskazał, że dotyczyły one lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych (tzw. farm fotowoltaicznych) o mocy przekraczającej 100 kW. (...)

Jak podkreślił NSA oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów.

Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Komentarz, LEX, art. 10). Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jak słusznie wskazano w cytowanych wyżej wyrokach, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego.

Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por.m.in. wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki, rozważając kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien uwzględnić, że zarówno w tej ustawie jak też w innych regulacjach dotyczących systemów fotowoltaicznych wyróżnia się ich określone rodzaje, w zależności od przeznaczenia i parametrów technicznych. Niewątpliwie różne muszą być wymogi prawne warunkujące np. montaż urządzeń fotowoltaicznych na budynku o mocy nieprzekraczającej 50 kW, od instalacji o większej mocy, a zwłaszcza urządzeń tworzących elektrownię fotowoltaiczną. Dlatego w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym z dniem 14 lipca 2018 r.) określono, że montaż wolno stojących kolektorów słonecznych i urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW - nie wymaga pozwolenia na budowę.

Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.

Natomiast w drugim wyroku z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Stąd też konieczne jest sięgnięcie po regulacje zawarte w innych aktach. Stosownie do treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m.in. urządzeń elektrycznych. NSA wskazał, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej może stanowić funkcję przemysłową, na co wskazuje aktualne brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 210 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Odrębnie natomiast wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn.zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to jest to argumentacja przemawiająca za tym, że nie stanowią one urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Ponadto, kwalifikując instalacje fotowoltaiczne jako odrębne obiekty (budowle), nie będące urządzeniami budowlanymi, można pomocniczo sięgnąć po przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane). Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 3 należy wywieźć, że system fotowoltaiczny stanowi rodzaj budowli, która wraz z instalacjami (okablowaniem, stacją transformatorową), może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. wytwarzaniem i przesyłaniem energii elektrycznej. Z pewnością zatem instalacja do wytwarzania energii z promieniowania słonecznego, wraz z towarzyszącym jej oprzyrządowaniem, nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym (np. z domem mieszkalnym), zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Tego rodzaju urządzenia co do zasady nie zmieniają zagospodarowania i przeznaczenia terenu, w związku z czym nie wymagają spełnienia wymogu kontynuacji funkcji.

Jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, na wspomniane wyżej rozumienie charakteru urządzeń infrastruktury technicznej i celu zwolnienia w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazuje także treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Intencją ustawodawcy jest zatem, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15). Jakkolwiek zatem lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, nie jest wykluczona również w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu, to jednak, skoro zasadą jest ustalenie możliwości lokalizowania tych obiektów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, że jednym z minimalnych wymogów ustalenia warunków zabudowy powinno być spełnienie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przesłanki "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji.

NSA zgodził się również z poglądem, który różnicuje stopień zmiany funkcji w zależności od rodzaju obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Co do zasady bowiem elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Podkreślić bowiem należy, że czym innym jest budowa elektrowni wiatrowych, a czym innym budowa - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - elektrowni fotowoltaicznej składającej się z ok 4 tys. paneli słonecznych, umieszczonych na stołach fotowoltaicznych, osadzonych bezpośrednio na gruncie oraz z zainstalowanych inwerterów, połączonych ze sobą kablami solarnymi i stacją transformatorową.

Realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję tj. powoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tożsame stanowisko co do przemysłowego charakteru elektrowni fotowoltaicznych zaprezentował NSA w wyrokach z: 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16.

Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w przytoczonych wyżej wyrokach, czyniąc je swoim. W przekonaniu Sądu trafne jest stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z urządzeniami infrastruktury technicznej a zabudową przemysłową. Plan miejscowy, obowiązujący dla terenu działki nr 19, o czym była już wyżej mowa, nie przewiduje na terenie oznaczonym symbolem 3R zabudowy przemysłowej, do której w kontekście dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia zalicza się przedmiotowa inwestycja. W rezultacie organ prawidłowo odkodował treść normatywną postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co uzasadniało wydanie decyzji negatywnej dla inwestora.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one częściowo zasadne. Mianowicie trafny jest zarzut dotyczący braku ustalenia katalogu stron, czy błędnego zredagowania decyzji pierwszej instancji. Nie mniej jednak stwierdzone uchybienia, do których organ odwoławczy prawidłowo ustosunkował się w treści odpowiedzi na skargę pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc