Uzasadnienie
II SA/Łd 800/22
Uzasadnienie
W dniu 13 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek A.K. o ustalenie prawa doświadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem siostry partnera wnioskodawczyni J.M.
Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że J.M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 25.02.2022 r. znak: [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim wydanym do dnia 23.02.2025 r.
Skarżąca, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt Nsm 67/17 z dnia 20.03.2017 r., została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego J.M., który jest dzieckiem siostry partnera wnioskodawczyni K.M., który został zwolniony z funkcji opiekuna prawnego na podstawie ww. postanowienia. Zainteresowana do 14.04.2022 r. pracowała w firmie E. S.A., natomiast od 18.05.2022 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Tomaszowie Mazowieckim jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawczyni nie należy do podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem opiekun prawny nie jest wymieniony w tym przepisie. Nie może być także zaliczona do osób wymienionych w pkt 4 ww. przepisu, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem małoletniego J.M.
Decyzją z dnia 12 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwana dalej "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim J.M. (ur. [...] r.), który jest synem siostry jej partnera K.M. J.M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 25.02.2022 r. znak: [...] wydanym do dnia 23.02.2025 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 11.02.2015 r. Skarżąca jest opiekunem prawnym ww. dziecka na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 20.03.2017 r. sygn. akt III Nsm 67/17. Wyżej wymienionym postanowieniem Sąd zmienił opiekuna prawnego ustanowionego dla małoletniego J.M., tj. zwolnił z tej funkcji K.M. na rzecz skarżącej. Jak wynika z oświadczenia skarżącej matka dziecka ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, z tego powodu jest pozbawiona władzy rodzicielskiej. Ojciec dziecka jest nieznany. K.M. wyrokiem Sądu został ustanowiony rodziną zastępczą niespokrewnioną dla J.M., a wnioskodawczyni opiekunem prawnym.
W sprawie bezsporne jest zatem, że A.K. nie jest spokrewniona z J.M.
Z przytoczonych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone w u.ś.r. przesłanki.
Przepisy u.ś.r. w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, jako opiekunowi faktycznemu oraz prawnemu małoletniego J.M., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wprawdzie opiekunowi faktycznemu dziecka, przez którego ustawodawca rozumie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Nie można również skarżącej przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., ponieważ zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2022 r. poz. 447) rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka.
W myśl przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, skarżąca jako osoba obca, niespokrewnioną z J.M. nie jest dla niego rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ww. przepisu. Tym samym nie należy do grona osób, którym przysługuje zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r. I OSK 4353/18, Lex nr 2779302).
Należy również wskazać, że zasadniczo uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym przewidzianym w art. 128 ustawy dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., póz. 1356, zwany dalej k.r.o.), ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Należy mieć na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie I OPS 5/13 w której wyrażono pogląd, iż osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonywania literalnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy wskazując, że tego przepisu nie można interpretować rozszerzające, z powołaniem na wartości konstytucyjne. Uchwała ta jest obowiązująca również w obecnym stanie prawnym. Wynika z niej, że nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Uchwała ta zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. ma charakter wiążący.
Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że skarżąca nie należy do podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W punkcie 3 tego przepisu wymieniono jedynie osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, którą skarżąca bezspornie nie jest. Tymczasem opiekun prawny, którym jest skarżąca w stosunku do J.M., nie jest wymieniony w tym przepisie i również nie może być zaliczony do innych osób z pkt 4 cyt. przepisu, w sytuacji gdy nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 kwietnia 2019 r. IV SA/Gl 67/19, Lex nr 2665680).
Zgodnie zatem z obowiązującym przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. brak jest ustawowych przesłanek koniecznych do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K., reprezentowana przez radcę prawnego B.J., podniosła zarzut naruszenia
- 1) art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:
- - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,
- - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym J.M. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż skarżąca nie wystąpiła do Sądu Rejonowego z wnioskiem o przysposobienie dziecka,
- - przyjęciu, że z uwagi na fakt, iż skarżąca nie jest spokrewniona z niepełnosprawnym dzieckiem, nad którym sprawuje faktyczną opiekę, nie obciąża jej wobec niepełnosprawnego J.M. obowiązek alimentacyjny,
- - przyjęciu, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decydującym kryterium jest pokrewieństwo,
- - uznaniu, że skarżąca nie jest zobowiązania do alimentacji wobec niepełnosprawnego J.M. wymagającego stałej opieki, podczas gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności w zakresie objęcia opieką dziecka przez skarżącą od dnia narodzin, traktowanie go jak własnego syna, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącej brak jest podstaw do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i braku realnej możliwości sprawowania opieki nad małoletnim J.M. przez jego matkę, która została pozbawiona władzy rodzicielskiej, nieustaleniu czy możliwe jest sprawowanie opieki przez inną osobę, a także nieustalenie jaka jest sytuacja osobista, rodzinna, materialna skarżącej i członków jej rodziny, w tym J.M.,
- 3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonywującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, organy administracji wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej.
Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik skarżącej odmiennie interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 - 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt. 1); opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt. 2); osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt. 3); innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt.
4) jeżeli (te ww. osoby) nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b. u.ś.r.)
Za rodzinę zastępczą spokrewnioną w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r. poz. 447 ze zm.) uważa się małżonków lub osoby, o których mowa w ust. 1, będące wstępnymi lub rodzeństwem dziecka.
W dziale III ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy uregulowany został natomiast obowiązek alimentacyjny, rozumiany jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.), przy czym zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca nie jest krewną niepełnosprawnego w stopniu znacznym J.M. Wobec powyższego, Sąd uznał, że organy trafnie stwierdziły, iż skarżąca nie należy do podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca nie jest bowiem rodziną zastępczą spokrewnioną ani osobą obowiązaną do alimentacji względem podopiecznego, ale opiekunem prawnym nie wymienionym w przepisach warunkujących przyznanie spornego prawa. Nie sposób więc w konsekwencji stwierdzić, że skarżąca należy do grona osób, którym przysługuje zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r.; sygn. akt I OSK 4353/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak słusznie zauważyło Kolegium w niniejszej sprawie należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, nakazującej dokonywania literalnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazując, wbrew twierdzeniom skarżącego, że tego przepisu nie można interpretować rozszerzająco, z powołaniem na wartości konstytucyjne. W tym stanie rzeczy nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wywieść, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyznać świadczenie pielęgnacyjne również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Odnosząc się natomiast do zarzutów wniesionej skargi, Sąd stwierdza, iż pozostają one bez wpływu na wynik wydanego orzeczenia, gdyż wobec faktu, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, żadne względy słusznościowe nie mogą przemawiać za przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Na koniec należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
is