Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia W. i C. N., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak: [...].
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów E. Ś. i S. Ś., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. oceny stanu technicznego sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych w okresie lato-jesień 2012 r. polegających na wykonaniu utwardzenia kostką brukową działki nr ewid. 1341, położonej w miejscowości S. 12, gmina D., z uwzględnieniem odprowadzania wód opadowych z utwardzenia na teren biologicznie czynny tej działki oraz wskazanie zakresu i terminu wykonania robót budowlanych (jeżeli takie występują), celem doprowadzenia wykonanego utwardzenia do stanu zgodnego z przepisami.
W zażaleniu na powyższe postanowienie W. i C. N. zarzucili naruszenie art. 35 § 2 K.p.a., poprzez ustanowienie dla strony postępowania zbyt odległego terminu do przedłożenia oceny technicznej pomimo dokonania wizji lokalnej i posiadania w przedmiocie postępowania wszystkich niezbędnych informacji do niezwłocznego zakończenia postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest utwardzenie kostką brukową terenu działki nr 1341 położonej w miejscowości S. 12, gm. D. wykonane przez inwestorów E. i S. Ś. w roku 2012 r. Z oświadczenia złożonego do protokołu kontroli z dnia 26 kwietnia 2013 r. przez E. Ś. wynika, iż zamiar wykonania robót budowlanych polegający na utwardzeniu terenu nie został zgłoszony do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.
W świetle powyższego inwestor przed wykonaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia terenu winien dokonać wcześniejszego zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót stosownie do zapisu art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane.
Według WINB uwzględniając fakt, że wykonanie utwardzenia terenu mieści się w legalnej definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w analizowanej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, a nie z budową. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia podlega interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Biorąc natomiast pod uwagę, iż rzeczone roboty budowlane zostały zakończone należy zastosować dla przedmiotowego utwardzenia terenu tryb wynikający z art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem WINB wobec faktu, że inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej, istnieją wątpliwości, co do ich prawidłowości. Z tego też powodu organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosował tryb wynikający z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podjęte na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie ma charakter dowodowy i jest wydawane w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie administracyjne lecz wydawane w jego toku, zmierzające do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzonej przez dany organ. W przekonaniu WINB dopiero wykonanie nałożonego przez organ obowiązku pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego, który z kolei pozwoli na zakończenie prowadzonego postępowania. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego znajduje bowiem zastosowanie w każdym przypadku, kiedy w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego lub architektoniczno-budowlany na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane ujawnią się wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego.
Postanowienie wydane w oparciu o ten przepis w niniejszej sprawie ma na celu uzupełnienie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a. Zatem właściwy organ nakłada obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, jeżeli wykaże istnienie okoliczności wymienionych w przywołanym przepisie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji wykazał istnienie w aktualnym stanie faktycznym przesłanek stanowiących o nałożeniu określonych obowiązków, ponieważ zachodzą wątpliwości, co do prawidłowości ich wykonania pod względem odprowadzania wód opadowych z części utwardzonej terenu działki inwestora na teren działki biologicznie czynny tej działki, tym bardziej, że zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie organu II instancji istnieją podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowego utwardzenia terenu. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ zażaleniowy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany bądź uchylenia. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia, w ocenie WINB, termin wskazany w zaskarżonym postanowieniu, na przedłożenie wymaganej dokumentacji, jest prawnie i technicznie uzasadniony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. i C. małżonkowie N. wnieśli o zlecenie przez Sąd sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych osobie spoza okręgu sieradzkiego z uwagi na mataczenie przez inwestora faktami i nieuczciwość PINB w P. oraz nakazanie rozbiórki wykonanego utwardzenia placu, celem usunięcia zagrożeń wynikających z art. 50 pkt 1,2,3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących postanowienie WINB narusza przepisy prawa i jest sprzeczne z przepisami technicznymi dla budynków.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270; dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. W ramach tego postępowania w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wydane zostało postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakładające na inwestorów E. Ś. i S. Ś., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. oceny stanu prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych, utrzymane następnie w mocy kwestionowanym skargą postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był zbadać, czy skarżący jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości byli uprawnieni do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie organu I instancji
Stosownie do treści przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie są natomiast uczestnikami procesu budowlanego lecz współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej, a więc osobami trzecimi w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie mogą zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy, a w konsekwencji wnieść zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy.
Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a ostatnio znalazło wyraz m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEX nr 1223965).
W konsekwencji wobec faktu, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie o charakterze dowodowym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien umorzyć postępowanie wywołane zażaleniem skarżącym na postanowienie zobowiązujące inwestorów do przedłożenia ekspertyzy. Skoro tego organ nie uczynił, lecz rozpoznał środek odwoławczy pochodzący od nieuprawnionego podmiotu do jego wniesienia, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Jako przesłankę nieważnościową należy wskazać art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z przytoczonych względów Sąd Zobligowany był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270) stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zaś zgodnie z art. 152 stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
LS