Uzasadnienie
II SA/Łd 821/08
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał A.K. zasiłek rodzinny na dziecko D.D. na okres od 1 września 2006 roku do 31 sierpnia 2007 roku oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na ten sam okres.
Decyzją nr [...] z dnia [...], Prezydent Miasta Ł. orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] w części dotyczącej przyznania A.K. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznanego na dziecko – D.D. w ten sposób, że dodatek ten przyznał na okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 30 września 2006 roku. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 25 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 679/07 oddalił skargę A.K. na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 października 2006 roku do 30 kwietnia 2007 roku w kwocie łącznej -3,130,10 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.).
Od powyższej decyzji A.K. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że nie została poinformowana o śmierci swojego pracodawcy M.B. oraz likwidacji zakładu "A", w którym była zatrudniona, ponieważ rodzina pracodawcy nie wiedziała, że strona jest w nim zatrudniona i przebywa na urlopie wychowawczym. Ponadto odwołująca się przedstawiła trudną sytuację swojej rodziny, podkreślając, że przy obecnych zarobkach nie jest w stanie zwrócić pobranego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działają na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 10 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionego w dniu 24 kwietnia 2007 roku świadectwa pracy z firmy "A" wynika, iż A.K. wykorzystała urlop wychowawczy w okresie od 12 października 2005 roku do dnia 30 września 2006 roku. Skoro odwołująca się wykorzystała urlop wychowawczy stanowiący niezbędny warunek do posiadania uprawnień do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, to obowiązkiem organu l instancji wynikającym z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych była zmiana decyzji z dnia [...] w części dotyczącej okresu przedmiotowego dodatku, co organ administracji uczynił decyzją z dnia [...] utrzymaną następnie w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].
W ocenie organu odwoławczego, konsekwencją powyższych rozstrzygnięć była konieczność orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 października 2006 roku do 30 kwietnia 2007 roku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 30 ust. 2 pkt 1 - 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w myśl art. 186 § 1 i 2 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 4 roku życia. Pracodawca nie może wypowiedzieć ani rozwiązać umowy o pracę w okresie od dnia złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego do dnia zakończenia tego urlopu. Rozwiązanie przez pracodawcę umowy w tym czasie jest dopuszczalne tylko w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także gdy zachodzą przyczyny uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika (art. 1861 § 1 Kodeksu pracy). Z uprawnieniem do urlopu wychowawczego wiąże się prawo ubiegania się o przewidziany w art. 10 ustawy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Pracodawca, zgodnie z art. 97 § 1 Kodeksu pracy ma obowiązek niezwłocznego wydania pracownikowi świadectwa pracy w przypadku rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy. W sytuacji śmierci pracodawcy pracownik, któremu na mocy prawa wygasa stosunek pracy nie jest o tym fakcie obligatoryjnie zawiadamiany. Skutkuje to w przypadku pracownika przebywającego na urlopie wychowawczym i pobierającego dodatek do zasiłku rodzinnego z tego tytułu niemożnością wypełnienia obowiązku nałożonego na świadczeniobiorcę przez art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Rzecznik Praw Obywatelski wskazał, że brak jest podstaw do zarzucenia stronie w niniejszej sprawie opieszałości w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie strony skarżącej, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia, czy pobrane przez A.K. świadczenie rodzinne mogło być uznane jako nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 - 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy oparły rozstrzygnięcia jedynie na faktach związanych z utratą przez stronę zatrudnienia i istnieniu prawomocnej decyzji dotyczącej okresu przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W opinii Rzecznika bazowanie przy wydawaniu decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń jedynie na powyższych okolicznościach należy uznać za nieprawidłowe. Zważyć bowiem należy, że art. 30 przywołanej ustawy nie wiąże obowiązku zwrotu świadczeń z faktem uchylenia decyzji jej przyznającej, a z faktem pobrania nienależnego świadczenia.
W ocenie Rzecznika treść oświadczenia złożonego przez męża zmarłej pracodawczyni oraz data wydanego stronie świadectwa pracy miały podstawowe znaczenie dla oceny przesłanek wydania orzeczenia w trybie art. 30 ust. 1-2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i z tego względu powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w powyższej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreśliło, że upadła podstawa do wypłacenia określonego świadczenia, bowiem decyzja przyznająca świadczenie została zmieniona. Organ wskazał, że poza zakresem jego kompetencji jest interpretowanie przepisów prawa pracy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że okoliczności utraty przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego były przedmiotem oceny i miały zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie kwestii rozłożenia należności na raty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia norm procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji.
Na gruncie ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, po pierwsze należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy doszło do pobrania przez A.K. nienależnego świadczenia.
Postawione pytanie zmusza również w ramach prowadzonej analizy do sięgnięcia głębiej, to znaczy do wcześniejszej prawomocnej decyzji zmieniającej, mocą której został skrócony okres pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podstawą prawną tej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podstawą faktyczną natomiast wydanej decyzji był wniosek skarżącej z kwietnia 2007 roku, w którym wnosiła o zaniechanie wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z uwagi na likwidacje zakładu pracy spowodowaną śmiercią pracodawcy.
W sprawie zakończonej decyzją zmieniającą jak również w rozpoznawanej sprawie, najistotniejsze znaczenie ma fakt, iż stosunek pracy skarżącej ustał z dniem 30.wrzesnia 2006r., co wynika z treści przedłożonego przezeń świadectwa pracy. Poczynając od dnia 1.października 2006r. A.K. nie pozostając w zatrudnieniu (nie będąc pracownikiem), nie była też osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego, w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. a art. 186 § 1 ustawy z dnia 26.czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz.U. nr 21 z 1998r., poz. 94 ze zm.). Tym samym brak było podstaw do pobierania przezeń dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z tegoż urlopu.
Co do zasady, okoliczności uprawniających pobieranie, bądź utratę prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie kwestionuje również Rzecznik Praw Obywatelskich.
W sprawie również pozostaje też poza sporem, iż A.K. była pouczona co do tego w jakich okolicznościach prawo do świadczenia przysługuje oraz o obowiązku informowania o każdej zmianie uzasadniającej zmianę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Dowodem na powyższe twierdzenie jest jej wniosek z 23 kwietnia 2007 r. o wstrzymanie wypłaty z uwagi na zgon i likwidację pracodawcy.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż doszło do rozwiązania stosunku pracy miedzy pracodawcą a A.K. na skutek śmierci pracodawcy. W sytuacji takiej pracownik, któremu na mocy prawa wygasa stosunek pracy nie jest o tym fakcie obligatoryjnie informowany. Powyższa okoliczność może skutkować w przypadku pracownika przebywającego na urlopie wychowawczym nieświadomością co do jego sytuacji faktycznej, mającej niekiedy istotne znaczenie dla jego sytuacji prawnej.
Należy zgodzić się ze skarżącym, iż nie można zarzucić A.K. opieszałości w wypełnieniu obowiązku wynikającego z treści art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zainteresowana niezwłocznie powiadomiła organ pomocowy o ustaniu stosunku pracy, lecz okoliczność ta nie ma w ocenie Sądu żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Tak czy inaczej ustanie stosunku pracy jest tą przesłanką, która powoduje utratę świadczenia na rzecz A.K., z datą jego ustania, z czym nie polemizuje również Rzecznik Praw Obywatelskich, a okoliczność ta nie zmienia sytuacji prawnej zainteresowanej. Hipotetycznie można założyć, że przewidujący pracownik pozostający na urlopie wychowawczym powinien w swym dobrze pojętym interesie sprawdzać istnienie zakładu pracy, tym bardziej, gdy pracodawcą jest zakład będący osobą fizyczną.
Brak jest też podstaw, by własne zaniechanie skarżącej traktować jako okoliczność obciążającą organy pomocowe. Trudno bowiem oczekiwać od organów by wyręczały podopiecznych, monitorując relacje łączące ich z pracodawcami. Fakt, iż charakter relacji skarżącej z pracodawcą nie pozwolił jej na powzięcie wiadomości o jego śmierci przez z górą pół roku, nie może prowadzić do konkluzji, iż "negatywne konsekwencje" z tym związane spowodowane są "zaniedbaniami" organów.
Te hipotetyczne powinności na gruncie zaistniałego w sprawie niniejszej stanu faktycznego nabierają szczególnego znaczenia, gdyż nie trudno sobie wyobrazić sytuacji, w której wiedza uprawnionego jest znacznie wcześniejsza niż oficjalne pismo złożone z własnej inicjatywy, bądź na żądanie organu pomocowego.
Powyższe nie jest jakimkolwiek zarzutem czy sugestią pod adresem A.K., ma jedynie uzmysłowić, iż oderwanie uprawnienia do świadczenia rodzinnego od jego przesłanek i przesuniecie punktu ciężkości w kierunku subiektywnej wiedzy zainteresowanego, nie pozwala na zbudowanie jednolitej zasady wypłacania świadczeń na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w więc w systemie prawa stanowionego obowiązującego w Polsce.
Jeżeli nawet przyjmiemy dla potrzeb dalszych rozważań, tezę zaprezentowaną przez skarżącego, iż art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wiąże obowiązku zwrotu świadczeń z faktem uchylenia decyzji je przyznającej, a z faktem pobrania nienależnego świadczenia, to w kontekście wcześniejszych wywodów, a więc braku spełnienia przesłanek uzasadniających jego pobierania, czego nie kwestionuje przecież skarżący, zaistniałaby już podstawa do żądania jego zwrotu bez konieczności wydawania decyzji zmieniającej.
Stanowisko skarżącego pozostaje jednak w istotnej sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Uznanie bowiem świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 187405).
W ustalonym stanie faktycznym, wobec prawomocnej decyzji zmieniającej okres pobierania świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i pobrania tego świadczenia przez A.K., organ nie miał innej możliwości jak nakazanie zwrotu pobranych nienależnie świadczeń zaskarżonymi decyzjami.
Przechodząc do rozważań dotyczących zakresu pojęcia nienależnego świadczenia, należy przejść do analizy treści przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści cytowanego przepisu w/w ustawy wynika uprawnienie do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie, uznać więc należy, że w sytuacjach ściśle opisanych w powołanej normie prawnej, przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 154 i art. 155 Kpa (por. wyrok WSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn.akt I SA/Wa 2164/05, publ.
System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 219997). Organ właściwy może tylko wówczas wzruszyć decyzję ostateczną, gdy wykaże alternatywnie, iż uległa zmianie sytuacja rodzinna zainteresowanego, uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny zainteresowanego, w stosowanym postępowaniu ustalono, że zainteresowany pobrał świadczenie nienależnie.
Analiza przesłanek, których spełnienie pozwala na uznanie, iż świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, a wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi:
- 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) (50) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
prowadzi do wniosku, iż wypłacone A.K. świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego należy zakwalifikować do świadczeń nienależnie pobranych, wobec zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich wypłacania, co w sposób prawidłowy zinterpretowały organy administracji. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że A.K. była pouczona o konieczności informowania organu o każdej zmianie sytuacji powodującej zmianę prawa do świadczeń, gdyż pouczenie o tym jak i o braku prawa do ich pobierania zostało przekazane stronie w dacie składania przez nią wniosku. Inne rozumienie skuteczności tego pouczenia prowadziłoby do relatywizacji zdarzeń obiektywnych i przesuwania ich skutków w czasie w zależności od woli strony, w sytuacji braku jakiejkolwiek wiedzy po stronie organu pomocowego.
Rozumiejąc, nietypową sytuację wyłaniającą się z ustalonego stanu faktycznego, którą można sprowadzić z jednej strony do braku zawinienia osoby uprawnionej, z drugiej wynikającą z niedostosowania, nieobjęcia przepisami prawa sytuacji w jakiej znalazła się A.K., Sąd nie znalazł jednak podstaw do takiej interpretacji prawa, która zastępowałaby prawodawcę na tym etapie postępowania, w szczególności w sytuacji istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji zmieniającej - skracającej okres pobierania świadczenia.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnościq nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
V O T U M S E P A R A T U M
Uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku z dnia 3 marca 2009r.
Przesłanką zgłoszenia zdania odrębnego do wyroku z dnia 3 marca 2009 roku stały się rozbieżności w interpretacji art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2006, nr 139, poz.992 ze zmianami, dalej jako ustawa).
Stan faktyczny w rozpoznanej sprawie jest niesporny: A. K.– D. uzyskała świadczenia rodzinne na okres wrzesień 2006 – sierpień 2007, w tym m.in. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (dalej powoływanym jako dodatek). Była zatrudniona przez prywatnego pracodawcę. W dniu 23 kwietnia 2007 roku skarżąca dowiedziała się o śmierci pracodawcy i niezwłocznie poinformowała o tym fakcie świadczeniodawcę. Poskutkowało to zmianą decyzji przyznającej świadczenia poprzez skrócenie uprawnień do pobierania dodatku do dnia 30 września 2006r., tj do daty likwidacji zakładu pracy z powodu śmierci właściciela. Decyzja ta jest ostateczna, w toku kontroli sądowoadministracyjnej została utrzymana w mocy. Rozstrzygnięcie to legło u podstaw wydania w dniu 8.02.2008r. kolejnej decyzji, zobowiązującej A. K.– D. do zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1.10.2006r do 30.04.2007r., czyli od ustania stosunku pracy do miesiąca ostatniej wypłaty dodatku. Świadczenie to zostało zakwalifikowane jako świadczenie nienależne w rozumieniu art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nakłada na świadczeniobiorców obowiązki związane z weryfikacją sytuacji rodzinnej i majątkowej, o ile ma ona wpływ na prawo do przyznanych świadczeń. Wyrazem tych obowiązków jest m.in. unormowanie zawarte w art. 25 ust. 1 ustawy: w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba pobierająca świadczenia rodzinne jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego te świadczenia.
A. K.– D. dopełniła obowiązku tego obowiązku, powiadamiając niezwłocznie o śmierci pracodawcy, przy czym bezsporne jest, iż wiadomość ta dotarła do niej w dniu 23 kwietnia. Nawet świadectwo pracy zostało wystawione dopiero w dniu 24 kwietnia. Pozwala to na wniosek, że skarżąca do tego dnia pozostawała w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, iż jest pracownicą na urlopie wychowawczym, zatem że pobiera świadczenia zgodnie z prawem i że nie zaszła żadna z sytuacji, która wyklucza ją z kręgu uprawnionych.
Jednakże zmiana ta, a nawet ostateczna decyzja zmieniająca okres, w którym skarżącej przysługiwał dodatek nie przesądza, że A. K. - D. pobrała świadczenie nienależne.
W żadnym unormowaniu ustawy o świadczeniach nie znajdziemy podstaw do stwierdzenia, że uchylenie czy zmiana decyzji przyznającej świadczenie przesądza o jego nienależnym pobraniu. W szczególności na taki wniosek nie pozwala treść art. 30 ustawy, który reguluje zagadnienie nienależnie pobranego świadczenia. W ustępie 1. statuuje on zasadę, że każde świadczenie rodzinne pobrane nienależnie podlega zwrotowi (art. 30 ust.1). W ust.
2. tego przepisu ustawodawca enumeratywnie wymienia sytuacje, w których można uznać, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Oznacza to, że tylko i tylko w tych trzech przypadkach organ ma prawo żądać zwrotu wypłaconych świadczeń, jako pobranych nienależnie.
Zgodnie z powoływanym art. 30.
- 2. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) 0) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
Jak wynika wprost z przytoczonego przepisu, wśród przypadków nienależnie pobranych ustawodawca nie wymienia przypadku uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Dowodzi to, iż nie ma podstaw do stawiania znaku tożsamości między zmianą decyzji własnej i odmiennym uregulowaniem okresu, na który przyznano świadczenie a uznaniem, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Nie ma znaczenia fakt, że organ przed żądaniem zwrotu winien uchylić decyzję o przyznaniu świadczenia.
Należy też na marginesie wspomnieć, że znowelizowany przepis art. 30 ust.2, obowiązujący od 1.01.2009r., wprowadza nowy rodzaj świadczenia wypłaconego nienależnie, w okolicznościach związanych ze zmianą decyzji pierwotnej, ale tylko w ściśle określonych przypadkach. Otóż w dodanym punkcie 4 ustępu 2. art. 30 ustawy czytamy, że świadczeniem pobranym nienależnie jest świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
Zatem i po nowelizacji, (która zresztą w dacie wydawania zaskarżonych decyzji nie obowiązywała), nie każde uchylenie czy zmiana decyzji o przyznaniu świadczeń skutkuje uznaniem świadczeń wypłaconych na jej podstawie za wypłacone nienależnie.
Organy jako podstawę uznania pobranego przez skarżącą dodatku za świadczenie pobrane nienależnie wskazały art. 30 ust. 2 pkt.1 ustawy. W mojej ocenie brak do tego podstaw w stanie faktycznym sprawy. Jak już wyżej wskazano, decyzja o uchyleniu prawa do świadczenia nie daje podstaw do automatycznego przypisania temu świadczeniu cech świadczenia nienależnie pobranego, nie zezwala na to legalna definicja zawarta w przywołanym przepisie. Natomiast dla zastosowania wskazanej przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest:
po pierwsze - ustalenie zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia;
po drugie – ustalenie, że osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek została przesądzona ostateczną decyzją o zmianie decyzji przyznającej świadczenie. Druga z przesłanek w mojej ocenie nie zaistniała. Bez wątpienia skarżąca miała wiedzę, że w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń należy bezzwłocznie powiadomić organ. Jednakże nie miała wiedzy, że takie właśnie okoliczności istniały już od września 2006 roku.
W mojej ocenie art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy ma zastosowanie wówczas i tylko wówczas, gdy osoba uprawniona została poinformowana, jakie okoliczności powodują ustanie prawa do świadczeń i jednocześnie ma realną wiedzę, iż takie właśnie zdarzenie ma miejsce a pomimo to nie powiadamia o tym organu administracji publicznej, dalej pobierając świadczenie. Nie można wymogu "bycia pouczonym" odnosić jedynie do pouczenia przekazywanego świadczeniobiorcy w dacie składania wniosku o świadczenia, a więc zanim jeszcze świadczenia zostaną uruchomione. Chodzi o świadomość, że takie zdarzenia nastąpiło w przypadku tego konkretnego świadczeniobiorcy. Na "bycie pouczonym" w rozumieniu tego przepisu składają się zatem dwa elementy
- - świadomość, w jakich (przyszłych) sytuacjach traci się prawo do świadczeń,
- - wiedza, że jedna z tych sytuacji właśnie zaistniała.
Dopiero ustalenie, iż świadczenie jest pobierane mimo jednoczesnego wystąpienia tych dwóch elementów daje podstawę do uznania, iż świadczenie ma cechy świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując, sytuacja, gdy uchylono decyzję o przyznaniu świadczenia świadczenie nie przesadza, iż wypłacone przed zmianą decyzji świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy, nie każda sytuacja, w której wypłacono świadczenia pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie (...) prawa do świadczeń oznacza, że świadczenie zostało nienależnie wypłacone.
Skarżąca z całą pewnością miała wiedzę, jakie okoliczności powodują utratę uprawnień do świadczenia. Świadczy o tym chociażby jej zachowanie z chwilą uzyskania informacji o śmierci pracodawcy, kiedy to niezwłocznie powiadomiła o tym organ. Jednakże nie można podzielić poglądu, że pobierając dodatek była pouczona, że nie ma do tego prawa, skoro nikt jej nie poinformował o likwidacji zakładu. Zabrakło zatem drugiego z elementów pouczenia – wiedzy o zaistnieniu okoliczności wyłączającej jej ujawnienie dodatku, świadomości, że skarżąca sama się w takiej sytuacji znajduje. Przy czym świadomość ta winna istnieć już w momencie pobierania świadczeń
Z powyższych względów nie sposób zgodzić się z tezą, iż skarżąca w dacie pobierania dodatku była pouczona o braku do tego prawa. Pouczenie o braku prawa do pobierania świadczenia należy wiązać z wiedzą o tym fakcie w dacie pobierania świadczeń. Bycie pouczonym o braku prawa do świadczeń oznacza świadomość konkretnego świadczeniobiorcy w określonej sytuacji, tu i teraz, że świadczenie się nie należy. Norma art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga indywidualnego ustalania stanu wiedzy i świadomości świadczeniobiorcy w chwili pobierania świadczeń. Nie chodzi przy tym "o relatywizację zdarzeń obiektywnych i przesuwanie ich skutków w czasie w zależności od woli strony w sytuacji braku jakiejkolwiek wiedzy po stronie organu pomocowego" Chodzi o realną wiedzę o zaistnieniu przesłanek wykluczających prawo do świadczeń i możliwość jej zdobycia przez świadczeniobiorcę w konkretnej sytuacji, świadomość pobierania świadczenia w momencie gdy świadczeniobiorca nie spełnia którejś z przesłanek.
Skoro sąd w uzasadnieniu przyznaje, że ustawodawca nie objął przepisami prawa sytuacji faktycznej, w której znalazła się skarżąca, to oznaczać to winno tyle i tylko tyle, że brak podstaw do zastosowania regulacji zawartej w art. 30 ust1 zw. z. art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy w niniejszej sprawie, czyli obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Regulacja zawarte w art. 30 ust. 1 ustawy winna być interpretowana ściśle, nakłada bowiem na strony obowiązki o charakterze restrykcyjnym, przeto i przesłanki wymienione art. 30 ust. 2 ustawy, uprawniające organ do jego zastosowania, a wymienione w sposób enumeratywny, żadną miarą nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
Konkludując stwierdzić trzeba, że brak było podstaw do uznania, iż dodatek z tytułu korzystania z urlopu pobierany przez skarżącą w okresie wrzesień 2006 – kwiecień 2007 był świadczeniem pobranym nienależnie i do żądania jego zwrotu w trybie art. 30 ust. 1 ustawy. Nieprawidłowa interpretacja przepisu prawa materialnego powoływanych wyżej art. 30 ust.2 pkt.1 spowodowała wydanie decyzji wadliwej, co winno skutkować jej uchyleniem
LS