Uzasadnienie
II SA/Łd 827/20
U. H. i E. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że 3 stycznia 2020 r. R. i J.K. wystąpili do Burmistrza W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 1168/2 (obręb [...]), gm. W. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ decyzją z [...] lipca 2020 r. (Nr [...], znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od decyzji odwołanie wnieśli U. H. i E. H. nie zgadzając się na realizację planowanej inwestycji w granicy z ich nieruchomością. Zwrócili uwagę, że inwestorzy rozpoczęli budowę obiektu pomimo braku wymaganych decyzji i pozwoleń, o czym został poinformowany organ nadzoru budowlanego.
Wspomnianą na wstępie decyzją organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do załącznika graficznego nr 1 w skali 1:1000 i ustalił linie rozgraniczające teren inwestycji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że R. i J. K. planują realizację inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 1168/2 (obręb [...].), gm. W. Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) [dalej: rozporządzenie].
Organ podniósł, że obsługa komunikacyjna działki objętej wnioskiem odbywa się z drogi publicznej powiatowej. Z mapy w skali 1:1000 wynika, że front działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie wynosi ok. 16 m. W takim przypadku odległość granic analizy od granic nieruchomości powinna wynosić co najmniej 50 m, organ wyznaczył obszar analizowany w promieniu od 50 m do 150 m od granic nieruchomości.
W granicach obszaru objętego analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz produkcyjna. Ustalając parametry zabudowy dla planowanej inwestycji organ nawiązał do budynków gospodarczych istniejących w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr: 1858/3, 1858/5, 1170, 1171/1 i 1171/3. Burmistrz W. zwrócił uwagę, że mając na względzie brak jednolitości istniejącej struktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz brak uciążliwości postanowił ustalić inne parametry zabudowy dla budynku gospodarczego niż wynika to z analizy urbanistycznej oraz przy uwzględnieniu tolerancji w ramach określanych wartości.
W przedmiotowej sprawie linia zabudowy pozostaje bez zmian i jest wyznaczona istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zaś objęta wnioskiem zabudowa gospodarcza jest planowana w głębi działki.
Organ wskazał, że na obszarze analizowanym wartość wskaźnika dla całego obszaru analizowanego kształtuje się od 5% do 20%, średnio 13%. Inwestor wnioskuje o ustalenie parametru na poziomie ok. 7%. Wobec tego organ postanowił dopuścić wskaźnik na poziomie do 10%.
Burmistrz W. wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną waha się od 2,5 m do 15,5 m, średnio 7,8 m. Inwestor przewiduje ww. parametr na poziomie do 6,5 m. Organ postanowił zatem ustalić wartość parametru na 6 m z tolerancją 20%.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że na analizowanym terenie budynki gospodarcze mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,5 m do 4,5 m, średnio 3,2 m. Inwestor przewiduje parametr o wartości do 4,5 m. Organ postanowił zatem wyznaczyć parametr w przedziale od 2 m do 4,5 m.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że na budynkach występują dachy spadowe o kącie nachylenia od 12° do 45° oraz płaskie poniżej 12°, wysokość kalenic głównych waha się od 2,5 m do 5 m, są one równoległe i prostopadłe w stosunku do frontu działki. Inwestor wskazał we wniosku, że przewiduje dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 40°, kierunek kalenicy do frontu działki prostopadły, wysokość głównej kalenicy do 4,5 m. Parametr dotyczący geometrii dachu wyznaczono zatem odpowiednio do geometrii dachów budynków występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną, w związku z czym ustalono dach jednospadowy o kącie nachylenia od 0° do 30° i wysokości kalenicy od 2 m do 4,5 m. Kalenica budynku została określona jako 70° z tolerancją 5° w stosunku do frontu działki.
Kolegium wskazało również, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej oraz uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego (nieruchomość jest wyposażona w przyłącze wodociągowe, kanalizacyjne i elektroenergetyczne).
Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na działce nr 1168/2 występują następujące użytki: B o pow. 0,1058 ha i RVI o pow. 0,3679 ha.
Decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi powiatowej (postanowienie Zarządu Powiatu w W. z [...] lutego 2020 r.), Marszałkiem Województwa [...] (postanowienie z [...] marca 2020 r.), Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (postanowienie z [...] marca 2020 r.), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. (uzgodnienie milczące) i Starostą [...] (postanowienie z [...] lutego 2020 r.).
Kolegium stwierdziło również, że rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, tj. określa: 1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
Decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną oraz mapę w skali 1:1000.
Kolegium zwróciło uwagę, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. W decyzji lokalizacyjnej przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na nieruchomości. Pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji.
Odpowiadając na zarzuty skarżących Kolegium wyjaśniło, że kwestia dopuszczalności zlokalizowania zabudowy w granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do niej od 1 stycznia 2018 r. w związku ze zmianą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), nie jest przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy. Lokalizacja zabudowy w granicy nieruchomości jest rozstrzygana w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na zasadach przewidzianych w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., póz. 1333) i przepisach wykonawczych do ww. ustawy.
Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżących inwestorzy nie realizują budowy budynku gospodarczego, który jest przedmiotem decyzji lokalizacyjnej Burmistrza W. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego zabudowy znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości (por. notatka służbowa z 11 września 2020 r.).
Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu mi zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie wpłynie zatem w żadnym stopniu na prawo własności przysługujące U. i E. H. do ich nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.
Kolegium podniosło także, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących.
Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności prowadzonej na działce (przedmiotem inwestycji było centrum handlowo-usługowe z hotelem) oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niej działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.
Organy mogą jedynie zakreślić ramy ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. W pkt. VII decyzji zostało jednoznacznie wskazane, że "inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich, zgodnie z ich faktycznym wykorzystaniem, stwarzać ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów, zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, ani wywoływać uciążliwości skutkujących pogorszeniem warunków życia i bytu mieszańców". Wskazane obwarowania postawione inwestorowi mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości.
W skardze do tutejszego Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że inwestycja ma być realizowana w zbliżeniu do granicy, która jest w ocenie strony nadal sporna i nieustalona: z uwagi na podejrzenie popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez geodetę w postepowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący starają się o unieważnienie ustalenia granic działki nr 1169. Skarżący szczegółowo opisali swoje zastrzeżenia co do sposobu pracy geodety, a ponadto wyrazili niezadowolenie z działań organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli powyżej opisanych robót budowlanych. Skarżący bowiem utrzymali się w stanowisku, iż inwestorzy rozpoczęli budowę spornego obiektu objętego wnioskiem już w czerwcu lub maju 2020 r., czyli przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji.
Skarżący argumentują, iż rozpoczęcie prac (w miejscu wskazanym we wniosku jako miejsce posadowienia obiektu gospodarczego) dokonane zostało przez postawienie w linii ogrodzenia dziewięciu słupów o wysokości 3,6 m, na które wsuwane są płyty betonowe, które w przyszłości będą stanowić ścianę budynku gospodarczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzą żadnego postępowania dotyczącego zabudowy, czy też prac budowlanych na działce nr 1168/2, w tym w zakresie objętym przedmiotową decyzją lokalizacyjną (por. pismo PINB w W. z [...] listopada 2020 r.; pismo [...] WINB z [...] września 2020 r.).
W piśmie procesowym z 23 lutego 2021 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a ponadto załączyli kopię decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem J. i R. K. z 15 października 2020 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 1168/2 z uwagi na cofnięcie wniosku przez inwestorów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniesione w jej treści.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w piśmie skarżących z 24 marca 2021 r., a organ i uczestnicy postępowania w ustawowym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2020 r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów sformułowanych w treści skargi, a dotyczących zbliżenia projektowanego obiektu budowlanego do granicy działki wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady dominuje pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy (a tego dotyczy niniejsze postępowanie) nie określa się dokładnego usytuowania planowanego obiektu na działce inwestycyjnej, za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy (obowiązującej bądź nieprzekraczalnej). Wskazuje się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujące kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki, czy ich usytuowanie w granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 756/16).
Uzasadniona jest zatem konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku gospodarczego przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Dlatego też zarzut ten nie może znaleźć poparcia.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu sformułowanego w treści skargi, tj. kwestii rozgraniczenia nieruchomości i stawianych w związku z tym zarzutów dotyczących nieprawidłowości w rozgraniczeniu nieruchomości, ewentualnych błędów, których – jak wskazali skarżący – miał dopuścić się geodeta - stwierdzić należy, iż zarzuty te również nie mogą znaleźć poparcia, albowiem problem rozgraniczenia nieruchomości nie może mieć znaczenia w sprawie, dopóty dopóki skarżący skutecznie nie wzruszą skutecznie ustalonych granic. Zatem zarzut skargi w tym zakresie nie może stać się przedmiotem rozstrzygania przez Sąd w obecnym stanie faktycznym.
W ocenie Sądu zaistniały natomiast inne przyczyny, stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury].
Dalej wyjaśnienia wymaga, że w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.
W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały tym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie nie zostały bowiem prawidłowo wyznaczone odległości granic obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie granic tego obszaru jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia.
Jakkolwiek - jak przyjmuje część sądów administracyjnych - granice te nie muszą zawsze stanowić w sensie geometrycznym okręgu, to jednak kształt obszaru analizowanego powinien zasadniczo mieć kształt zbliżony do okręgu (lub kwadratu, jeśli uzasadnia to kształt działki objętej wnioskiem). Istotne jest więc to, aby odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora była na całej długości równa.
Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11; wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10).
Przechodząc na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści załącznika graficznego do analizy (mapy) wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób niejednolity, istotnie zróżnicowany. Wytyczone odległości od granicy analizowanej działki, określające zasięg obszaru analizowanego nie zachowują równomierności i nie sposób wyjaśnić zasad na jakich oparte zostało ustalenie tych odległości w poszczególnych fragmentach granic analizowanej działki. Dogłębna analiza wartości liczbowych (odległość wyznaczonych granic analizy od granic działki inwestowanej) wykazuje, że na niektórych odcinkach wyznaczono odległości dwukrotnie przekraczające minimalną wartość mnożnika szerokości frontu (3,0), w innych te wartości zbliżone są do minimalnej wartości mnożnika szerokości frontu (3,0). W praktyce od strony granicy z działką nr ewid. 1168/1 na mapie wartości liczbowe wynoszą od 5 cm do 11 cm, od strony działki nr ewid. 1169 wartość w centymetrach na mapie wynosi ok. 15 cm., a od strony drogi dojazdowej wartości te przyjmują od 9,5 cm do 11.5 cm.
Natomiast po przeciwległej stronie analizowanej działki od ok. 6 cm do nawet 20 cm. Zatem na pewnych odcinkach granicy obszaru analizowanego odległość działki inwestora jest nawet trzykrotnie większa niż innych fragmentach granicy. Jednocześnie wielokrotnie przekracza minimalną wartość mnożnika szerokości frontu (3,0). Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w ten sposób nie jest dopuszczalne, co skutkuje wnioskiem, że również dalsze ustalenia związane z tak wadliwie wyznaczonym obszarem analizowanym nie mogą być uznane za prawidłowe i miarodajne. Prawidłowe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem możliwe tylko na tle prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego (zob. § 3 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia z Ministra Infrastruktury).
Powstaje zatem pytanie w jaki sposób i w oparciu o jakie przesłanki organy ustaliły wielokrotność frontu działki w niektórych kierunkach obszaru analizowanego oraz z czego wynika zróżnicowanie tych odległości względem terenu inwestycyjnego.
Przypomnieć zatem należy raz jeszcze, że obszar analizowany zasadniczo powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1492/11).
Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego, co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej) przez organ pierwszej instancji. Oznacza to również konieczność powtórzenia rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, parametry geometrii dachu. Organ pierwszej instancji powinien w sposób pełny i wystarczająco precyzyjny powiązać wymagania urbanistyczno-architektoniczne z konkretnymi cechami zabudowy istniejącej na przyjętym obszarze analizowanym, uznając, że zasadą jest, iż wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.
W dalszej kolejności wskazać należy w związku z tym na inne jeszcze naruszenia odnoszące się do przedłożonej analizy urbanistycznej. W sprawie doszło bowiem także, niezależnie od podniesionego powyżej zarzutu co do całokształtu obszaru analizowanego, również do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stosownie do wskazanego przepisu, szerokość elewacji frontowej wyznacza się bowiem dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z powyższego wynika więc, że dla ustalenia szerokości elewacji frontowej konieczne jest uśrednienie szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków na analizowanym obszarze, a nie jedynie tych budynków, które pełnią tożsamą funkcję do projektowanego budynku (w tym wypadku funkcji gospodarczej). Tymczasem z zestawienia funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, zagospodarowania terenu, formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania wynika, że organ I instancji wskazał szerokość elewacji frontowej tylko i wyłącznie budynków oznaczonych jako gospodarcze, całkowicie pomijając inne budynki.
Powyższe uwagi należy odnieść również do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji sporządzając analizę urbanistyczną ograniczył się bowiem jedynie do wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków gospodarczych, ponownie pomijając inne budynki.
Ponadto, podobnie jak w poprzednio wskazanych przypadkach, organ nie określił układu połaci dachowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym, pomijając niektóre z nich, choć przy ustalaniu geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych), należy brać pod uwagę wszystkie budynki objęte obszarem analizowanym (§ 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).
Dalej wskazać należy, że w sprawie doszło również do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, albowiem choć mowa w nim o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy, to w przypadku, gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest zabudowana, zabudowania istniejące należy także uwzględnić przy ustalaniu przedmiotowego wskaźnika. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 października 2012 r., II SA/Gl 399/12, wyrok WSA w Gdańsku z 1 lutego 2017 r., II SA/Gd 554/16).
Po kolejne wreszcie, przyjęte w kontrolowanych decyzjach wskaźniki intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej - niezależnie od ich potencjalnej wadliwości wynikającej z błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego - zostały wyznaczone w sposób sprzeczny z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy.
W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając wartości wskaźników odbiegające od wartości średnich (co do wskaźnika intensywności zabudowy - maks. 10% przy średniej wartości ok. 13%; co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej - maks. 6,5 m przy średniej wartości ok. 7,8 m).
Reasumując, wskazane naruszenia stanowiły asumpt do zakwestionowania przyjętej jako podstawę rozstrzygnięcia organów analizy urbanistycznej.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a uchybienia to miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w szczególności odnośnie do ustalenia obszaru analizowanego, określając go w równomierny, możliwie koncentryczny sposób, a dokonując analizy parametrów obiektów wskaże i przeanalizuje wszystkie dostępne obiekty, dopiero potem wyprowadzając z tego właściwe wnioski co do faktycznych wartości planowanej inwestycji budynku gospodarczego oraz – jeżeli takowe odstępstwa zaistnieją – precyzyjnie wyjaśni dlaczego odstąpił od średnich wartości w dla inwestycji, w stosunku do wyników uzyskanych w trakcie analizy urbanistycznej.
dc