Uzasadnienie
W dniu 29 lipca 2005 r. Starosta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Starosty [...], którą orzekł on o zwrocie na rzecz F. G. i J.G. części nieruchomości położonej w R. przy ul. A i B, zobowiązywała współwłaścicieli powyższej nieruchomości do zwrotu na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 7.923,10 złotych. Zaskarżyli ją zobowiązani do zapłaty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że organ, który wydał decyzję w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest zbadanie uprawnienia Starosty [...] do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma znaczenie o tyle, że tylko przyznanie takiej legitymacji Staroście umożliwia Sądowi merytoryczne zbadanie sprawy. Jest to również najdalej idący wniosek organu administracji -jak wskazano wyżej Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi.
Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 (ONSA z 1990 r., Nr 4, poz. 7). Zgodnie z przedstawionym tam poglądem, stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji.
Należy zauważyć, że odmienne stanowisko prowadziłoby do powstania paradoksalnych konsekwencji proceduralnych. Straciłyby znaczenie przepisy różnicujące wszczęcie postępowania na wniosek i z urzędu. Jako skrajny przykład należy założyć powstanie sytuacji, w której organ I instancji, po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie i późniejszym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie narusza jego prawny interes w sprawie, wnosi odwołanie od tegoż rozstrzygnięcia. Sytuacja taka w sposób oczywisty naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i jako taka jest niedopuszczalna.
W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczana przepisami prawa pozytywnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy mogą jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzyć rolę organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takiej sytuacji zadaniem organu będzie "obrona" interesów jednostki samorządu terytorialnego, ale w formach przewidzianych dla organu prowadzącego postępowania administracyjne. Innymi słowy powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, a więc również sądowoadministracyjnego. Nie ma tu znaczenia, czy powierzenie właściwości do orzekania nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia.
Stosownie do treści art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 46, póz. 543 z późn. zm.), o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Udział starosty jako organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tejże jednostki. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której starosta zajmuje różną pozycję w postępowaniu - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania -zależnie od etapu załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Warto również podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.
Z tych względów należało uznać, że skarga wniesiona przez Starostę [...] w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zwalnia to Sąd od obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak postanowieniu.