Uzasadnienie
Wojewoda Ł., po wcześniejszym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 kwietnia 2001 r. (...), na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w A.-Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie zamiaru przekształceń sieci szkolnej na terenie Gminy A.-Ł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wskazana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkołę jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów i właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. Par. 1 pkt 1 i 2 uchwały zawierają upoważnienie dla Zarządu Gminy A. do powiadomienia Kuratora Oświaty w Ł. o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2001 r. Szkoły Podstawowej w R.-B. oraz Szkoły Podstawowej w S. Par. 2 upoważnia Zarząd Gminy do powiadomienia rodziców dzieci o zamiarach przekształceń określonych w par. 1 uchwały. Ze względu na wejście w życie uchwały z dniem 28 lutego 2001 r. dotrzymanie terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie będzie możliwe.
Wprawdzie Rady Rodziców Szkół Podstawowych w R.-B. i w S. zostały powiadomione o zamiarze przekształceń sieci szkolnej, pismami z dnia 20 lutego 2001 r., jednak analiza tych pism prowadzi do wniosku, że wymóg określony w art. 59 ust. 1 ustawy nie został wypełniony. Pisma zostały podpisane przez Zastępcę Burmistrza, natomiast ustawa mówi o "organie prowadzącym". Ponadto pisma nie informują o zamiarze likwidacji konkretnej szkoły, tylko posługują się sformułowaniem "przekształceń sieci szkolnej na terenie gminy A.-Ł.". Natomiast Kurator został poinformowany pismem z dnia 28 lutego 2001 r. nadanym tego samego dnia listem poleconym, co oznacza że najwcześniej informacje zawarte w piśmie dotarły do Kuratora w dniu 1 marca 2001 r. Także zatem i w tym przypadku termin 6 miesięczny nie został dotrzymany. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności uchwały było uzasadnione.
Rada Miejska w A.-Ł. uchwałą z dnia 18 kwietnia 2001 r. (...) upoważniła Zarząd Gminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze wnoszono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej Gminy zarzuty podniesione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego są bezzasadne.
W skardze wyjaśniono, że Rada Miejska w A.-Ł. w dniu 28 lutego 2001 r. podjęła uchwałę (...) i tego samego dnia wysłane zostało pismem poleconym pismo do Ł. Kuratora Oświaty, informujące o podjętej uchwale. Wcześniej w dniu 20 i 21 lutego 2001 r. skierowano do Rad Rodziców Szkół Podstawowych w R.-B. i S. pisma, zawiadamiające o zamiarze przekształceń sieci szkolnej na terenie Gminy A.-Ł., wraz z projektem uchwały i raportem o stanie gminnych placówek oświatowych. Zainteresowani rodzice brali udział w XXVI sesji Rady Miejskiej w dniu 28 lutego 2001 r., zabierając głos w sprawie likwidacji szkół i przedszkola.
W tej sytuacji podjęcie uchwały nastąpiło z zachowaniem wymogów ustawowych, określonych w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Wymagany przez przepisy 6 miesięczny termin na zawiadomienie kuratora i rodziców uczniów mijał ostatniego dnia lutego. Skoro pismo do Ł. Kuratora Oświaty wysłano listem poleconym w dniu 28 lutego 2001 r. to ustawowy termin został zachowany. Przemawiają za tym zasady dotyczące zachowania terminów, w tym określone w art. 57 par. 5 Kpa. Za bezzasadny uznano również zarzut uchybienia obowiązkowi zawiadomienia rodziców uczniów szkół /przedszkola/ o zamiarze ich likwidacji. Już w dniu 20 i 21 lutego 2001 r. skierowano do Rad Rodziców Szkół Podstawowych w R.-B. i S. oraz Rady Rodziców Miejskiego Przedszkola nr 3 w A.-Ł. pisma zawiadamiające o zamiarze przekształceń sieci szkolnej na terenie Gminy, wraz z projektem uchwały i raportem o stanie gminnych placówek oświatowych.
Z tych dokumentów jasno wynikało, które placówki zostały objęte zamiarem likwidacji i jakie jest tego uzasadnienie. O tym ze rodzice zostali skutecznie zawiadomieni o powyższym zamiarze świadczą pisma Rad Rodziców z dnia 23, 26, 27 lutego br. oraz ich powszechny udział w XXVI sesji Rady Miejskiej i dyskusji w sprawie planów likwidacyjnych. Potwierdza to protokół sesji.
Ani art. 59 ani żaden inny przepis nie precyzuje procedury powiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkół. Nie można wobec tego przyjmować, że wysłane do Rad Rodziców pisma nie stanowiły zawiadomienia, jeszcze przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji.
W skardze powołano także wyrok SN z dnia 9 kwietnia 1999 r. /OSNAPU 2000 nr 6 poz. 209/, potwierdzający stanowisko zajęte w skardze.
Ponadto w skardze podniesiono, że zarzut podpisania pisma do Rad Rodziców przez zastępcę Burmistrza, który jako członek Zarządu może występować w imieniu gminy, skoro to ona jest organem prowadzącym. Ponadto także NSA w wyroku podtrzymanym przez SN uznał że "(...) prawo nie wymaga, aby wszystkie czynności, związane z likwidacją przedszkola, były wykonywane przez radę gminy."
W dalszej części skargi podniesiono także, nawiązując do orzecznictwa NSA, że uprawnienia z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym służą organowi nadzoru tylko w razie istotnego naruszenia prawa.
Ewentualne uchybienia proceduralne w niniejszej sprawie nie wpłynęły na treść uchwały a tylko wtedy można by je uznać za istotne. Ponadto przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty powinien być interpretowany przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, z uwzględnieniem celów tego przepisu, a wówczas termin z tego art. należy traktować nie jak termin zawity ale zbliżony do instrukcyjnego.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, kwestionując możliwość powołania się na przepis art. 57 par. 5 Kpa i konieczność złożenia oświadczenia woli w przedmiocie likwidacji szkoły w taki sposób, by dotarło ono do adresata na 6 miesięcy przed terminem planowanej likwidacji szkoły. Podniesiono także że zawarty w par. 2 uchwały zapis upoważniający Zarząd do powiadomienia rodziców nie został zrealizowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. W stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia przepisu art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, będący w istocie podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być uznany za zasadny.
Przedmiotem uchwały z dnia 28 lutego 2001 r. Rady Miejskiej w A.-Ł., której nieważność stwierdził Wojewoda Ł., jest zamiar przekształcenia sieci szkolnej na terenie Gminy A.-Ł. prowadzący, w świetle postanowień par. 1 do likwidacji z dniem 31 sierpnia 2001 r. Szkoły Podstawowej w R.-B., likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i przekształceniu Miejskiego Przedszkola nr 3 w przedszkole 5 oddziałowe. W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców i właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. W rozpoznawanej sprawie wskazana uchwała została podjęta w dniu 28 lutego 2001 r. a zatem w ostatnim dniu który umożliwiał zachowanie terminu do zawiadomienia rodziców uczniów i kuratora oświaty /6 miesięcy przed terminem likwidacji/ i tego samego dnia listem poleconym kurator o podjętej uchwale został powiadomiony.
Termin 6 miesięczny został zatem zachowany. Nie ma przy tym znaczenia data otrzymania przez Ł. Kuratora Oświaty pisma powiadamiającego o zamiarze likwidacji szkół, tym bardziej zez potwierdzenia nadania faksu /którym dodatkowo przesłano pismo/ wynika, że wysłano go w dniu 28 lutego 2001 r. Nie można podzielić poglądu iż dla oceny zachowania terminu data wysłania pisma do Kuratora listem poleconym i data nadania faksu nie mają znaczenia, bo ważny jest dzień otrzymania tego pisma a pismo Ł. Kurator Oświaty mógł otrzymać dopiero 1 marca 2001 r. /w istocie nadszedł w dniu 2 marca br., faks nadszedł w dniu 28 lutego po godzinach pracy/. Stan prawny i naruszenia prawa należy oceniać na dzień podjęcia uchwały. Podjęcie uchwały w ostatnim, dopuszczalnym ustawowo, terminie nie może być oceniane jako naruszenie prawa skoro w tym samym dniu Kurator został, z formalnego punktu widzenia, powiadomiony.
Kwestia zachowania terminu do zawiadomienia kuratora i rodziców uczniów należy do sfery wykonania uchwały i nie może stanowić podstawy do oceny samej uchwały wyrażającej dopiero zamiar przekształceń sieci szkolnej i do stwierdzenia jej nieważności. Może natomiast mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem ewentualnej późniejszej uchwały o przekształceniach sieci i likwidacji określonych szkół.
Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ani żaden inny nie określa sposobu zawiadomienia rodziców uczniów i kuratora o zamiarze likwidacji szkoły /przedszkola/. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 9 kwietnia 1999 r., III RN 166/98 /OSNAPU 2000 nr 6 poz. 209/. W rozpoznawanej sprawie rodzice zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia sieci szkolnej i związaną z tymi przekształceniami likwidacją wskazanych szkół i zmianami organizacyjnymi przedszkola przed podjęciem uchwały, ale kiedy jej projekt został już przez Zarząd Gminy opracowany. Pisma w tej sprawie zostały wysłane do Rad Rodziców Szkół Podstawowych w R.-B. i w S. oraz do Rady Rodziców Przedszkola nr 3 w A.-Ł. w dniach 20 i 21 lutego 2001 r. a razem z pismem przesłano projekt uchwały w którym mowa jest o likwidacji obu szkół wraz z innymi materiałami, w tym raportem o stanie gminnych placówek oświatowych. Umożliwiło to przedstawicielom Komitetów Rodzicielskich w obu szkołach wzięcie udziału w sesji Rady Miejskiej w dniu 28 lutego 2001 r. i zabranie głosu /co potwierdza protokół z sesji/.
Wcześniejsze zawiadomienie rodziców pozwoliło im na uczestniczenie w sesji i przedstawienie argumentów przeciwko zamiarowi likwidacji szkół. Ponieważ sesja na której podjęto uchwałę o zamiarze przekształceń sieci szkolnej odbyła się w ostatnim dniu, który pozwalał na zachowanie terminu 6 miesięcznego wyznaczonego ustawowo dla zawiadamiania rodziców uczniów, rodzice o zamiarze przekształceń sieci szkolnej wiedzieli wcześniej i mieli możność wypowiedzieć się w tej kwestii, termin ten należy uznać za zachowany. Treść wysłanych do Rad Rodziców pism i materiałów jednoznacznie wskazuje na zamiar likwidacji szkół podstawowych w R.-B. i w S. i wątpliwości Wojewody co do jasności zamiarów gminy w tej materii nie są uzasadnione.
Skoro zatem przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustanowił zasadę zawiadamiania rodziców uczniów i kuratora o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem to zawiadomienie dokonane w ostatnim dniu tego terminu lub wcześniej /przed formalnym podjęciem uchwały w tej sprawie ale już po przygotowaniu jej projektu/ prawa nie narusza. O braku naruszenia prawa przesądza też to, że kwestie dotyczące zachowania wskazanego terminu jak już wyjaśniono wyżej, miałyby - jako związane z wykonaniem uchwały z dnia 28 lutego 2001 r. a nie z samą uchwałą - znaczenie przede wszystkim dla oceny uchwał późniejszych.
W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały z dnia 28 lutego 2001 r. Rady Miejskiej w A.-Ł. zostało podjęte z naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało je uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 pow. ustawy.