Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 851/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 851/20

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziadka skarżącej - M.M. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. i zwolnienia z tej odpłatności.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta T. decyzją z [...] r. (znak Nr [...]) ustalił J. K. odpłatność za pobyt dziadka M.M. w Domu Pomocy Społecznej Ł. (dalej: DPS) w kwocie: 669,68 zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r. oraz 734,94 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz całkowicie zwolnił ją z tej odpłatności.

Podstawę decyzji stanowiły art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2, art. 61 ust. 2d, art. 61 ust. 2f, art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

Od powyższej decyzji J.K. wniosła odwołanie, w którym wskazywała, że dopiero po wyczerpaniu środków z majątku dziadka organ powinien dochodzić opłaty od niej jako wnuczki. Zdaniem skarżącej druga żona dziadka, jeśli nie ma środków na opłacenie domu pomocy społecznej, powinna wystąpić o alimenty do swoich dzieci pozostawiając mieszkanie dziadka do jego dyspozycji celem wynajmu lub sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o ustaleniu skarżącej odpłatności za pobyt dziadka M.M. w DPS w kwocie 669,69 zł miesięcznie od 1 grudnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r., w kwocie 734,94 zł miesięcznie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. i w kwocie 707,08 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz całkowicie zwolniło skarżącą z tej odpłatności w ww. okresie.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że dziadek skarżącej – M. M. decyzją z [...] października 2019 r. został skierowany do DPS w Ł., a decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2019 r. umieszczony w placówce, gdzie przebywa od 11 listopada 2019 r. W dniu 4 lutego 2020 r. został przeprowadzony z zainteresowaną wywiad alimentacyjny, jednak nie przedstawiła dokumentów o dochodach; ustalono jedynie, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. M. M. ma żonę L.M., córkę i dwie wnuczki po zmarłej córce.

Kolegium stwierdziło, że opłata ponoszona przez dziadka skarżącej – M.M., nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w Ł., który w 2019 r. wynosił 3.814,00 zł (ogłoszenie Starosty [...] z 15 lutego 2019 r., Dz.Urz. Woj. [...], poz. 1009), a w 2020 r. wynosi 4.075,00 zł (ogłoszenie Starosty [...] z 25 lutego 2020 r. Dz.Urz. Woj. [...], poz. 1446). W tej sytuacji organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnym, w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że zobowiązanymi do pokrycia ww. różnicy są żona – L. M. i dwie córki, z których jedna nie żyje i w jej miejsce wchodzą dwie wnuczki (w tym skarżąca).

W wyniku postępowania podjęto w stosunku do zobowiązanych rozstrzygnięcia: decyzją z [...] grudnia 2019 r. (znak [...]) umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności L. M. z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej męża M.M., ponieważ jej miesięczny dochód stanowiący kwotę 1.503,45 zł jest niższy od 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 2.103,00 zł.

Wobec umorzenia postępowania w stosunku do żony, przypadającą do zapłaty należność podzielono pomiędzy dwie córki. Decyzją z [...] r. (znak [...]) została ustalona miesięczna opłata dla córki M.M.- G.G. w wysokości 1.339,37 zł w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r., a począwszy od 1 marca 2020 r. w kwocie 1.469,87 zł. W miejsce drugiej nieżyjącej córki M.M. weszły dwie wnuczki, na które opłatę przypadającą na ich matkę podzielono na dwie równe części.

Sytuacja skarżącej (wnuczki mieszkańca), jako kolejnej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, została ustalona na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego w T. Wynika z nich, że źródłem dochodu skarżącej są wpływy z działalności gospodarczej (biuro podróży); dochód za 2018 r. wyniósł 81.313,34 zł, co w przeliczeniu na miesiąc stanowiło kwotę 6.776,11 zł, dochód za 2019 r. wyniósł 55.828,72 zł, co miesięcznie stanowiło kwotę 4.652,39 zł, a w związku z sytuacją związaną z pandemią COVID-19 sytuacja finansowa skarżącej uległa znacznemu pogorszeniu, a dochody zgodnie z deklaracją podatkową wyniosły w styczniu 2020 roku 1.337,00 zł, w lutym 36,93 zł, w marcu 344,00 zł, w kwietniu 614,00 zł oraz w maju 261,00 zł.

W związku z tym, że skarżąca – jak podniosły organy - nie podpisała umowy, odpłatność została ustalona w decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej). Kolegium podniosło, że opłatę należało wyliczyć następująco:

1. 1. Koszt miesięczny utrzymania mieszkańca do 29 lutego 2020 r. stanowił kwotę 3.814,00 zł, którą należało pomniejszyć o opłatę wnoszoną przez mieszkańca w kwocie 1.135,25 zł oraz opłatę ponoszoną przez córkę G.G. w kwocie 1.339,37 zł; pozostała do zapłaty kwota 1.339,38 zł zostaje podzielona w równych częściach na dwie wnuczki po 669,69 zł miesięcznie na każdą z nich w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r.
2. 2. Koszt miesięczny utrzymania mieszkańca od 1 marca 2020 r. stanowi kwotę 4.075,00 zł, którą należało pomniejszyć o opłatę wnoszoną przez mieszkańca w kwocie 1.135,25 zł oraz opłatę ponoszoną przez córkę ww. G.G. w kwocie 1.469,87 zł; pozostała do zapłaty kwota 1.469,88 zł zostaje podzielona w równych częściach na dwie wnuczki po 734,94 zł miesięcznie na każdą z nich w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.
3. 3. Koszt miesięczny utrzymania mieszkańca od 1 kwietnia 2020 r. stanowi kwotę 4.075,00 zł, którą należało pomniejszyć o opłatę wnoszoną przez mieszkańca od 1 kwietnia 2020 r. w kwocie 1.190,97 zł oraz opłatę ponoszoną przez córkę G.G. w kwocie 1.469,87 zł; pozostała do zapłaty kwota 1.414,16 zł zostaje podzielona w równych częściach na dwie wnuczki po 707,08 zł miesięcznie na każdą z nich w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.

Ponadto w ocenie organu zaszły okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku o zwolnienie skarżącej z odpłatności w całości. Organ zwolnił z opłaty skarżącą do 31 stycznia 2021 r., tj. do czasu kiedy będzie aktualizował jej sytuację jako osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż pomimo zasadności rozstrzygnięcia, decyzję organu I instancji należało skorygować bowiem organ I instancji nie uwzględnił w ustalaniu wysokości opłaty zmiany wysokości ponoszonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, mieszkańca M.M. od 1 kwietnia 2020 r. (decyzja z dnia [...] maja 2020 r., znak [...]).

Z kolei odnosząc się do argumentacji odwołania, skupiającej się na możliwości pozyskania dochodów z majątku dziadka skarżącej (z wynajmu lokalu mieszkalnego), celem pokrycia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej, Kolegium zaznaczyło, iż sprawa niniejsza nie dotyczy ustalenia opłaty mieszkańcowi domu pomocy społecznej, lecz osobie obowiązanej. Wprawdzie wysokość opłaty ponoszonej przez mieszkańca ma wpływ na wysokość tej opłaty ustalanej dla pozostałych osób obowiązanych, lecz ustalając tę opłatę uwzględnia się otrzymywane dochody, a nie potencjalne, możliwe do uzyskania przez mieszkańca domu. O obciążeniu tymi koszami osób, wymienionych w powyższym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej decyduje ich udokumentowana sytuacja dochodowa, a nie teoretyczne możliwości w zakresie uzyskiwania dochodów, jak przy obowiązku alimentacyjnym. W postępowaniu tym organ może brać pod uwagę tylko rzeczywiście uzyskiwany dochód, który można w określonym trybie udokumentować. Tym samym teoretyczne rozważania co do sposobu, w jaki żona mieszkańca powinna uzyskać dochody na pokrycie kosztów pobytu męża w domu pomocy społecznej, pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W złożonej skardze skarżąca domaga się zwolnienia jej z ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka bezterminowo, ponieważ - jak podnosi - jest on w stanie samodzielnie opłacać pobyt w DPS. Skarżąca w skardze bardzo obszernie opisała negatywne relacje pomiędzy dziadkiem i jego drugą żoną, wskazując na uchybienia w opiece nad nim. Skarżąca przytoczyła sytuacje, z których wynika, że żona porzuciła go w chorobie, nie dbała o jego podstawowe potrzeby w czasie choroby i pobytu w szpitalu, zaś obecnie korzysta z jego mieszkania, oszczędności i pobiera pozostałe po potrąceniu opłaty za dom pomocy społecznej, tj. 30% emerytury.

Następnie skarżąca argumentowała, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Jest właścicielką biura podróży, które w obecnym okresie boryka się z ogromnymi problemami finansowymi. Żądanie od niej opłaty za dom pomocy społecznej, w którym przebywa dziadek, w kontekście tego co opisała, uważa za skandaliczne. W jej ocenie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ponieważ nie zweryfikowano jej sytuacji finansowej. Ponadto powinna być zwolniona z opłaty bezterminowo, ponieważ przebywała w rodzinie zastępczej, o czym informowała organ już w pierwszym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto, jeśli natomiast chodzi o podniesioną przez skarżącą kwestię przebywania przez nią w rodzinie zastępczej, to Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność ta, jako przesłanka do ewentualnego zwolnienia z opłaty na podstawie art. 64 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej znajdzie zastosowanie do zstępnych, wobec których ich rodzic dopuścił się zaniedbań opiekuńczych, jak również do dzieci tych zstępnych. Wnuki mogą zatem ubiegać się o zwolnienie z opłat za pobyt dziadka lub babci w domu pomocy społecznej, jeżeli ich rodzic przebywał w pieczy zastępczej w związku z ograniczeniem władzy rodzicielskiej jego rodzica. Na zaistnienie takiej sytuacji skarżąca jednakże nie wskazała. Poruszane zaś przez skarżącą problemy rodzinne wykraczają poza ramy przedmiotowej sprawy i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia w stosunku do J.K. odpłatność za pobyt jej dziadka M.M. za w Domu Pomocy Społecznej w Ł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

Z art. 60 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej (dalej: DPS) jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy obowiązani są w następującej kolejności (przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność):

1. 1. mieszkaniec domu (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu);
2. 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie);
3. 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2).

Zobowiązania z każdego z powyższych tytułów, mają odrębne źródła i podlegają konkretyzacji w formie w decyzji administracyjnych.

W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały co do zasady - w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego - podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu pobytu dziadka skarżącej w domu pomocy społecznej. Wszak skarżąca nie kwestionuje więzów pokrewieństwa z M. M., zaś od momentu przyjęcia do DPS rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest odpłatny i koszty, którego ponoszą osoby zobowiązane do ich poniesienia w świetle cytowanych uprzednio przepisów (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1236/19; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 2317/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2019 r., III SA/Kr 353/19). Tak zobowiązaną osobą mogłaby być w świetle ustalonych faktów skarżąca. Stąd sam fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do skarżącej postępowania w tym przedmiocie nie może być kwestionowany.

W tym też kontekście – ustalenia więzów rodzinnych - niezasadny jest zarzut skargi, iż dziadek skarżącej nie utrzymywał z nią kontaktów, założył nową rodzinę, wobec czego strona nie ma obowiązku ponosić opłaty za jego pobyt w DPS. Zauważyć bowiem należy, iż wobec charakteru publicznoprawnego zobowiązania nie było potrzeby badania życia rodzinnego strony i jej dziadka. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa bowiem w żaden sposób osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określonych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS.

Za niezasadne uznaje także Sąd zarzuty niezbadania przez organy sytuacji majątkowej pensjonariusza DPS, tj. M. M. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem analizowanego postępowania było jedynie ustalenie wysokości opłaty dla krewnych M.M., jako osób zobowiązanych do alimentacji, a co za tym idzie – w świetle ustawy o pomocy społecznej – do ponoszenia opłat za pobyt zainteresowanego w domu pomocy społecznej. Ustalenie natomiast opłaty dla samego pensjonariusza wynika z innego postępowania i jest w praktyce ograniczone przesłanką ustawową do poziomu 70% jego dochodów, niezależnie od posiadanych oszczędności, ruchomości lub nieruchomości. Artykuł 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę ustalenia opłaty dla samego mieszkańca domu pomocy społecznej pełni funkcję ochronną - nie pozwala na bezwzględne żądania uiszczenia opłaty w całym wymiarze przez mieszkańca dysponującego dochodami pozwalającymi na taki wydatek.

Zakłada bowiem, że obciążenie z tytułu opłaty, jakie ciążyć ma na mieszkańcu, nie może obejmować więcej niż 70% jego miesięcznego dochodu; 30% dochodu powinno pozostać do dyspozycji mieszkańca. W świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości domagania się zbycia przez mieszkańca domu pomocy społecznej posiadanego majątku w celu pokrycia kosztów jego pobytu w placówce (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, LEX 2017, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, LEX 2017).

W ocenie Sądu zasadne natomiast okazały się zarzuty skarżącej dotyczące nieodniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Zgodzić się należy z ogólną tezą, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wynika to z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Przypomnieć przy tym należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy - w tym również organ II instancji - nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kolegium natomiast nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób do argumentacji skarżącej, że przebywała ona w rodzinie zastępczej (w kontekście art. 64 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej). Odniesienie się do tej argumentacji miało miejsce dopiero w odpowiedzi na skargę, a zatem zbyt późno. Zgodzić się należy co prawda ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że skoro ograniczenie praw rodzicielskich nie dotyczyło dziadka skarżącej, to nie zaistniała przesłanka ustawowa, nie mniej jednak argumentacja to winna być zawarta w zaskarżonej decyzji. Można zatem zarzucić Kolegium, że przekroczyło granice uznaniowości poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów strony podniesionych w postępowaniu, co nie pozwala uznać, że wniosku o zwolnienie z opłat rozpoznano wszechstronnie (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 815/18).

Każdorazowe rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie zwolnienia z obowiązku odpłatności, organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący, a przy tym pozwalający poznać sposób rozumowania organu oraz motywy mające przekonywać do podjętej decyzji. W realiach niniejszej sprawy natomiast motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego były niepełne, ponieważ nie znalazły one swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Niedoniesienie się zaś do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie albowiem powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

Postawione powyżej tezy znajdują oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Innym orzeczeniem godnym zauważenia na tle zaistniałej sprawy jest wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu.

Natomiast w wyroku z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W tym też kontekście organ winien rozważyć, czy wobec przyjęcia argumentacji strony skarżącej co do jest trudnej sytuacji majątkowej zastosowane przez organ rozstrzygnięcie było prawidłowe. Czy mianowicie, wobec ustalenia, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego, tj. jej dochód jest niższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, to czy nie było zasadne umorzenie w tym zakresie postępowania stosunku do skarżącej, tak jak organ uczynił to w stosunku do żony zainteresowanego. Skoro bowiem w ramach tego samego postępowania (dotyczącego konkretnego zobowiązania do pokrycia opłat za pobyt w DPS) w przypadku ustalenia w stosunku do jednej ze zobowiązanych osób, że nie przekracza ona progu dochodowego, organ wydaje decyzję umarzającą w stosunku do niej postępowania, to również w stosunku do innej osoby potencjalnie zobowiązanej, co do której również ustalił nieprzekroczenie kryterium dochodowego, także powinna zapaść tożsama decyzja.

W sytuacji natomiast, gdyby organ podjął inne rozstrzygniecie, w tożsamych co do zasady okolicznościach (nieprzekroczenie progu dochodowego) zobligowany jest takowe, inne stanowisko w sposób wyczerpujący wyjaśnić, podając stronie jasne, precyzyjne wyjaśnienie dlaczego w jej sytuacji postąpił inaczej niż w przypadku innej osoby. Tym bardziej, że mamy tutaj do czynienia w praktyce z jednym postępowaniem, dotyczącym ustalenia odpłatności za pobyt konkretnej osoby, tj. M.M. w DPS.

Takie działanie organu niezbędne jest to chociażby z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), czy z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do organów państwa, władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, z którym to poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, iż rozbieżność rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji w tej samej sprawie, przy spełnieniu tożsamych przesłanek (tutaj nieprzekroczenie kryterium dochodowego przez osoby zobowiązane do odpłatności za pobyt krewnego w DPS) narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zasada zaufania nie może być rozumiana w sposób bezwzględny, jednakże odwołując się przykładowo do wyroku NSA z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, zgodzić się należy ze stwierdzeniem, iż naruszenie omawianej zasady ma miejsce, gdy dokonano w sprawie odmiennej oceny prawnej na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, bez bliższego uzasadnienia takiej różnicy.

Organy winny były zatem przedstawić stronie przyczyny, dla których dokonały odmiennego rozstrzygnięcia. Stwierdzone w tym zakresie braki w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły nie tylko o naruszeniu art. 8 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a. Niedopełnienie przez organy obowiązku dołożenia szczególnych starań w zakresie przedstawienia stronie postępowania prezentowanego stanowiska nie tylko naraża na uszczerbek autorytet organu administracji, ale czyni również zasadnym zarzut dowolności zaskarżonych decyzji.

Wskazać w tym miejscu należy także, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 (OTK 1999, Nr 3, poz. 40), stwierdził, iż: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone przez sądy, (...) albo znajduje wyraz w jednolicie ustabilizowanym stanowisku judykatury". Pogląd ten można w pełni transponować na grunt działalności administracji publicznej, która w odniesieniu do tożsamych sytuacji faktycznych (niespełnienia określonej ustawowej przesłanki), w szczególności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w ramach tego samego postępowania, powinna podejmować rozstrzygnięcia ze szczególną rozwagą, jedynie w sytuacjach niewątpliwych i niewynikających wyłącznie z możliwości dokonywania różnorakiej wykładni przepisów prawa. Działania organów administracji powinny bowiem prowadzić stronę do przekonania, iż odpowiadają one prawu.

W świetle powyższego, nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i zasadą przekonywania jest sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której ten sam organ, w stosunku do osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, w jednym przypadku umarza postepowanie, a w drugim wydaje zupełnie inne rozstrzygniecie obciążając tę osobę opłatą, mimo równoczesnego jej zwolnienia z tej opłaty, nie podając żadnych przyczyn wydania odmiennego rozstrzygnięcia.

Organ nie wyjaśnił także w sposób przekonujący dlaczego zdecydował o zwolnieniu skarżącej jedynie na czas określony, a nie na czas nieoznaczony, skoro jak wynika bezspornie z akt sprawy skarżąca spełniała warunki do zwolnienia z uwagi na swoją trudną sytuację materialną. Do powyższego stwierdzenia mają w zastosowanie poczynione powyżej uwagi, w szczególności co do złamania zasady przekonywania i zasady zaufania do władzy publicznej. Pamiętać należy, że każdorazową decyzję rozstrzygająca o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polega na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 815/18).

Dalej wskazać należy, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest wskazania w uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Po pierwsze wskazać należy, iż organ nie wyjaśnił kwestii obciążanie opłatą drugiej z wnuczek pensjonariusza DPS.

Przede wszystkim jednak brak jest informacji o próbie zawarcia ze skarżąca umowy o jakiej mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Budzi to tym bardziej wątpliwość, ponieważ organ w treści decyzji wskazuje, iż skarżąca nie podpisała umowy, gdy tymczasem z lektury akt administracyjnych nie sposób wyprowadzić wniosek, że skarżącej faktycznie takową propozycję przedstawiono.

Kwestia zatem umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w tej sprawie niewyjaśniona. Próżno szukać bowiem w aktach sprawy informacji o przedłożeniu skarżącej propozycji zawarcia umowy w sprawie pomocy na rzecz osób bliskich. W niniejszej sprawie utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i kierująca obowiązek jej uiszczenia została w praktyce wydana bez uprzedniego zawarcia ze skarżącą umowy z art. 103 ust. 2 ustawy.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala, w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Umowa taka gwarantuje członkom rodziny osób umieszczanych w domach pomocy społecznej wpływ na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich faktycznym możliwościom, warunków i wysokości odpłatności z tego tytułu. Umowa z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest instrumentem, za pomocą którego podmiot określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wykazując przemawiające na jego rzecz okoliczności, niejako współuczestniczy z organem w określeniu wysokości kosztów ten podmiot obciążających. Podmiot taki musi jednak wykazać wolę zawarcia takiego kompromisu poprzez przystąpienie do negocjacji w postaci chociażby zajęcia stanowiska wobec przygotowanego przez organ projektu umowy, czy przedstawienia organowi okoliczności uzasadniających zmiarkowanie przedmiotowej kwoty.

Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jest bowiem umową cywilnoprawną o charakterze konsensualnym. W przedmiotowej sprawie skarżącej nie przedstawiono natomiast umowy, jak również brak jest jakiejkolwiek informacji, żeby ją o niej pouczono. Oparto się jedynie na oświadczeniu skarżącej, że nie wyraża zgody na ustalenie odpłatności.

Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności wydania decyzji konkretyzującej wysokość opłaty od skierowania do osób potencjalnie zobowiązanych do jej wnoszenia oferty zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to jednak w przedmiotowej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że w toku postępowania obowiązkiem organu było co najmniej pouczenie strony o możliwości zawarcia powyższej umowy, jak również o skutkach jej braku, czego jednakże w niniejszej sprawie zabrakło. Domniemywanie braku woli strony do zawarcia umowy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie w oparciu o oświadczenie skarżącej, że nie wyraża zgody na ustalenie odpłatności uznać należało za niewystarczające. Dopiero w sytuacji pouczenia strony o możliwości zawarcia umowy otwiera się dla organu możliwość władczej realizacji dyspozycji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej.

Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Jest oczywistym, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. Każdorazowe rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie zwolnienia z obowiązku odpłatności, organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący, a przy tym pozwalający poznać sposób rozumowania organu oraz motywy mające przekonywać do podjętej decyzji.

Zauważyć także w tym względzie należy, że organ najpierw wezwał skarżącą na wywiad środowiskowy wysyłając jej wezwanie na adres zamieszkania (bezskutecznie). Następnie skarżąca pismem z 3 stycznia 2020 r. informuje organ, że wyraża zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ takowy wywiad przeprowadza, jednak nie wzywa już skarżącej do podpisania dobrowolnie umowy, lecz jedynie powiadamia, iż strona będzie obciążona opłatą w drodze decyzji. Zauważyć ponadto należy, że w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (4 lutego 2020 r.) strona skarżąca nie odżegnuje się od ewentualnego ponoszenia kosztów opłaty z tytułu pobytu dziadka w DPS. W oświadczeniu stwierdza bowiem wprost, iż "Do chwili wyjaśnienia sytuacji majątkowej dziadka nie określam stanowiska w sprawie opłaty".

W ten sposób organ nie dał skarżącej szansy dobrowolnego podpisania umowy i w sposób arbitralny przesądził, że skarżąca odmawia ponoszenia opłaty, wydając decyzję administracyjną co do wysokości opłaty.

Co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wydając uprzednio decyzję uchylającą wcześniejszą decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (decyzja SKO z [...] czerwca 2020 r.) wprost wskazuje organowi I instancji, że umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w DPS nie ma charakteru adhezyjnego, w której wysokość opłaty organ ustala władczo, a strona może wyłącznie zaakceptować zaproponowane warunki i przystąpić do niej lub zrezygnować z jej zawarcia. Jak dalej wskazało Kolegium "Brak podpisania umowy na warunkach proponowanych przez organ nie stanowi jeszcze o generalnej odmowie partycypowania w tej opłacie, gdyż strona posiada uprawnienia do złożenia swojej oferty. Oferta ta powinna zostać oceniona prze organ, a jej ewentualne nieprzyjęcie wymaga uzasadniania". I dalej "W niniejszej sprawie brak dowodów, że taka umowa była przestawiona skarżącej".

Stwierdzić w związku z tym należy, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zebrał materiał dowodowy w postaci informacji o sytuacji finansowej skarżącej, począwszy od jej oświadczeń, skończywszy na zaświadczeniach z właściwego urzędu skarbowego. Bezpośrednio po zebraniu tego materiału organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę dla skarżącej, natomiast w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na przedłożenie skarżącej propozycji zawarcia umowy. Organ zatem, wbrew wytycznym zawartym w decyzji Kolegium, jak i wbrew wskazanym powyżej zasadom postępowania, nie dokonał jakichkolwiek działań zmierzających do zaproponowania skarżącej dobrowolnego uregulowania swoich ewentualnych zobowiązań.

Reasumując, wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności ustalą aktualną sytuację rodzinną i majątkową wszystkich potencjalnie zobowiązanych, rozważą czy w stosunku do osób, co do których nie zachodzą przesłanki przekroczenia kryterium dochodowego zasadne będzie jednolite umorzenie postępowania, czy też wydanie decyzji o czasowym zwolnieniu ich z płatności za pobyt pensjonariusza w DPS, wreszcie właściwie pouczą stronę o możliwości dobrowolnego zawarcia umowy, jak również o skutkach jej braku, a w motywach uzasadnienia szczegółowo odniosą się do poczynionych ustaleń.

dc