Uzasadnienie
II SA/Łd 866/17
Decyzją z dnia [...] [...]Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] o wymierzeniu P.. kary pieniężnej w kwocie 809,44 zł za to, że w dniu 2 marca 2017 r. nie przetrzymywał posiadanego drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2016 r. poz. 1605), dalej ustawa.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 marca 2017 r. stwierdzono, że drób utrzymywany przez skarżącego w jego gospodarstwie nie przebywał w odosobnieniu, lecz swobodnie przemieszczał się po podwórku, które nie było zabezpieczone przed kontaktem z innymi ptakami.
Organ administracji wyjaśnił, że z uwagi na wystąpienie wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grupy A podtypu H5 i H7 na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, wszystkich posiadaczy drobiu od dnia 28 grudnia 2016 r. obowiązują zakazy i nakazy wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091), dalej rozporządzenie z 2016 r., wydanego zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy. Nieprzestrzeganie tych zakazów i nakazów stanowi czyn zagrożony pieniężną karą administracyjną. Rozporządzenie w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) zawiera nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami.
W związku z wynikami kontroli i mając na uwadze powyższe przepisy, organ I instancji, decyzją z dnia [...], nakazał P.M. natychmiastowe odosobnienie drobiu, w szczególności utrzymywanie go w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający kontakt z dzikimi ptakami.
Organ wskazał także na będące podstawą prawną decyzji przepisy art. 85aa ust. 1 pkt 24, art. 46 ust. 3 pkt 8a, art. 47 ust. 1 i art. 85b ustawy oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z 2016 r. Wyjaśnił przy tym, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza zwierząt za nieprzestrzeganie nakazów i zakazów dotyczących określonego postępowania tego posiadacza, jest zobiektywizowana, czyli nie jest uzależniona od winy ukaranego, a więc do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie bezprawnego (niezgodnego z przepisami prawa) zachowania posiadacza zwierząt oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem - działaniem lub zaniechaniem konkretnej osoby -a naruszeniem określonego zakazu lub nakazu odnoszącego się do zwierzęcia. Charakter taki mają również decyzje w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazów i nakazów zarządzonych jako środki związane z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7.
Organ wyjaśnił, że skoro z przepisów rozporządzenia wynikał nakaz przetrzymywania drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami w miejscu utrzymywania zwierząt, a P.M. w dniu 2 marca 2017r. nie przetrzymywał swojego drobiu w odosobnieniu, to należało wymierzyć mu administracyjną karę pieniężną.
Organ wskazał, że wysokość kary określa się jako iloczyn stawki ustawowej kary - od 0,2 do 0,8 - oraz kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający rok, w którym wymierzono karę, które - zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. - wyniosła 4047,21 zł. Za przelicznik do wymierzenia kary w niniejszej sprawie przyjęto najniższą stawkę - 0,2. Wysokość kary stanowi więc kwotę 809,44 zł.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.M. Wskazał na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc, że utrzymuje się z niskiej emerytury. Podkreślił, że zdarzenie nie wynikało z celowego działania, tylko był przekonany, że zagrożenie ptasią grypą minęło, a zakaz już nie obowiązuje.
W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Dokonywana jest ona przy tym według stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej.
Organ administracji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 24 sierpnia 2017 r., zgodnie z którym kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
W niniejszej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej było stwierdzenie, że skarżący w dniu 2 marca 2017 r. nie trzymał drobiu w odosobnieniu, czym naruszył § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z 2016 r., statuujący nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy nieprawidłowo wskazały na art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy jako podstawę wymierzenia kary. Przepis ten stanowi o określonym sposobie utrzymywania drobiu, w tym ich karmienia i pojenia. Prawidłową podstawą winien być art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych w brzmieniu tekstu jednolitego - Dz.U.2017. 1855), jako że decyzja ostateczna podjęta została w dniu 19 września 2017 r. Zgodnie z tym przepisem kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Za taką kwalifikacją prawną przemawia także treść decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...], nakazującej P.M. natychmiastowe odosobnienie drobiu, w szczególności utrzymywanie ich w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami.
Z kolei art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy stanowi, że wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego.
Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 ustawy.
Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, którego przepis § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) stanowił podstawę do uznania, że skarżący nie zastosował się do obowiązujących nakazów, co z kolei obligowało organ do nałożenia kary.
Jednakże przepisy rozporządzenia z 2016 r. zostały z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2017 r. poz. 772), dalej rozporządzenie z 2017 r., które weszło w życie 6 kwietnia 2017 r.
Nowe rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa, organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z 2017 r., a nie rozporządzenia z 2016 r.
Obowiązek ten wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ II instancji na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
Za zastosowaniem rozporządzenia z 2017 r. przemawiało także to, że choć postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 (a także pkt 24) ustawy jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Takie względniejsze dla skarżącego przepisy zawiera rozporządzenie z 2017 r., które nie przewiduje tak restrykcyjnych nakazów, jak rozporządzenie z 2016 r. Nie zawiera ono bowiem nakazu trzymania drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych, a jedynie utrzymywanie drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami.
Ponadto w ostatniej nowelizacji kpa (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw- Dz.U.2017.935, która nie znajdzie tutaj zastosowania zgodnie z art. 16 tej ustawy) dodano do kpa dział IVa Administracyjne kary pieniężne, gdzie w art. 189c ustanowiono analogicznie do prawa karnego zasadę stosowania nowej ustawy (ustawy w sensie całej podstawy prawnej ukarania).
Stwierdzić zatem należy, że organ zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy, czym naruszył art. 6 i 15 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ rozważy, czy w kontekście nowych przepisów w ogóle możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf