Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S.M., uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] lipca 2020 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz S. M. i A. M. za część nieruchomości o powierzchni 1257 m2 zajętej pod drogę publiczną, gminną - ulicę G., położoną w T., obręb [...], oznaczoną jako część działki nr 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wspomniana wyżej decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z 20 grudnia 2005 r. A. M. i S. M. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o pow. 5600 m2 zajętą pod drogę publiczną, wymieniając we wniosku działki nr 2 i nr 1 - "chodzi nam o stratę około 2500 m2 zajęte pod drogę nr [...]".
Organ pierwszej instancji 22 grudnia 2005 r. wszczął w związku z powyższym wnioskiem postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 2 o pow., 4343 m2, położoną w T. Decyzją z [...] maja 2008 r. organ, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 – dalej w skrócie "ustawa"), odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w T. przy ul. A 1, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 2 o pow. 4343 m2. Decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę T. własności części nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 4343 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].
W pismach z: 15 listopada 2011 r., 23 listopada 2011 r., 29 grudnia 2011 r. S. M. ponowiła wniosek o ustalenie przez Starostę [...] odszkodowania za działkę pochodzącą z nieruchomości o pow. 5600 m2, zajętą pod drogę. W dniu 22 listopada 2011 r. S. M. podała do protokołu sporządzonego w Starostwie Powiatowym w Ł., że domaga się "ustalenia odszkodowania za działkę nr 2 - ale o pow. 5600 m2, gdyż część tej działki nr 2 - o pow. 1257 m2 została zabrana pod drogę".
Postanowieniem z [...] października 2012 r. organ, na podstawie art. 145 i nast., art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2008 r. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. Po rozpoznaniu zażalenia S.M. i A. M., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2012 r. uchylił postanowienie z [...] października 2012 r. nr [...], stwierdzając niezachowanie przepisów dotyczących właściwości rzeczowej, jak i niewłaściwą kwalifikację wniosku. Postanowienie z [...] października 2012 r. i decyzja z [...] maja 2008 r. dotyczą działki nr 2. Zainteresowani domagają się natomiast odszkodowania za brakującą powierzchnię z działki posiadającej pierwotnie pow. 5600 m2, stanowiącej obecnie część działki nr 1, co zostało wyrażone we wniosku z 20 grudnia 2005 r. Organ II instancji wskazał też, że Starosta winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające za przedmiot działkę nr 1 stanowiącą drogę publiczną kategorii gminnej, względnie inną jeszcze działkę, której numer nie został dotychczas podany, celem ustalenia, czy wnioskodawcom należne jest odszkodowanie z tytułu przejęcia, jak twierdzą, części ich nieruchomości, nabytej przez wstępnych aktem notarialnym Rep.
Nr [...] sporządzonym 29 stycznia 1930 r. przed notariuszem J. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1223/12 oddalił skargę S. M. i A. M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r., argumentując że organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wniosku jeżeli chodzi o jego przedmiot. Żądanie strony nie dotyczyło wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z [...] maja 2008 r., a ustalenia odszkodowania za część działki zajętej pod drogę - nieruchomość, o której nie orzekał Starosta [...] wydając rozstrzygnięcie z [...] maja 2008 r., tj. część działki nr 1 zajętej pod drogę. Treść wniosku potwierdza to stanowisko.
W piśmie z 20 maja 2013 r., zatytułowanym "wznowienie postępowania", S. M. i A. M. wnieśli o odszkodowanie "za 1257 m2 ziemi zabranej części z działki nr 2 obręb [...] poprzedniego nr działki 3192 i powierzchni 5600 m2 zabranej (...) pod budowę drogi (...) ul. B".
Pismem z 10 czerwca 2013 r. Starosta [...] powiadomił o wszczęciu na wniosek S.M. i A.M. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości o pow. 1257 m2 zajętej pod drogę publiczną, gminną - ulicę G., położoną w T., oznaczoną jako część działki nr 1.
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 73 ustawy, odmówił ustalenia odszkodowania za część nieruchomości o pow. 1257 m2 zajętej pod drogę publiczną, gminną - ulicę A, położoną w T., oznaczoną jako część działki nr 1.
Po rozpatrzeniu odwołania S. M. i A. M. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1249/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą na powyższą decyzję Wojewody z [...] listopada 2014 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ponownie odmówił ustalenia odszkodowania.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejną decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ponownie odmówił ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 804/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw S. M. od decyzji kasatoryjnej Wojewody [...]. Sąd wskazał na prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (7, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, szczegółowo wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji zaniechał ustaleń w zakresie podstawowych kwestii dla niniejszego postępowania. Konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, określenia granic nieruchomości, której dotyczy wniosek skarżących, sporządzenia operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż są to podstawowe ustalenia oraz dowody, w oparciu o które następuje rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli S.M. w imieniu własnym i w imieniu A.M. oraz adwokat P. M.- pełnomocnik S. M. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S. M. w imieniu A. M. Przywołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał regulację art. 73 ustawy, a następnie stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr 1 (w części) położona w obrębie [...], w T. Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę T. własności części nieruchomości położonej w T. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną (droga gminna - ul. A), oznaczonej w ewidencji gruntów między innymi jako działka nr 1 o pow. 0,6147 ha, obręb [...], dla której nie była prowadzona księga wieczysta.
Stronami postępowania odszkodowawczego wszczętego przez Starostę [...] z 22 grudnia 2005 r. na skutek żądania S.M. i A.M., są: wnioskodawcy i Gmina T. Wskazując na definicję strony postępowania z art. 28 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji dotychczas respektował legitymację strony przysługującą Gminie T. w niniejszym postępowaniu, jednak wydając orzeczenie z [...] lipca 2020 r. organ tę stronę pominął. W aktach sprawy brak uzasadnienia dla takiego działania, w szczególności organ I instancji nie zakończył innym aktem postępowania względem ustalonej strony. W przedstawionych okolicznościach niedoręczenie Gminie T. (a dokładnie - jej reprezentantowi) orzeczenia z [...] lipca 2020 r. należy rozpatrywać w kategoriach pominięcia strony postępowania, a to uzasadnia na etapie postępowania odwoławczego uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Dalej Wojewoda [...] stwierdził, że szczególny rodzaj wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy dotyczy właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomość. Co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Objęta wnioskiem o odszkodowanie działka nr 1, jako część drogi publicznej, stała się własnością podmiotu publicznoprawnego. Wniosek o odszkodowanie został złożony w ustawowym terminie przez A. M. i S. M. Wojewoda ponownie, w ślad za decyzją z [...] września 2017 r. i wcześniejszymi orzeczeniami organu II instancji podkreślił, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga w sprawie, czy każdemu z wnioskodawców z osobna przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a tym samym czy S.M. przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, a także czy takie roszczenie przysługiwało również A.M., przy czym uwzględnić należy z czego wnioskodawcy mogą wywodzić uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie za część działki nr 1. Z pism kierowanych przez wnioskodawców do organu wynika, że uprawnienie swe wywodzą z aktu notarialnego Nr [...] z 1913 r., mocą którego właścicielem nieruchomości objętej aktem stał się J.N., i z aktu notarialnego Rep.
Nr [...] z dnia [...] stycznia 1930 r., którym J.N. darował nieruchomość swojemu synowi W.N. Niezbędnym jest zatem odniesienie się względem każdego z wnioskodawców z osobna, czy jest on następcą prawnym wyżej wymienionego i na tej podstawie ustalenie przymiotu strony postępowania odszkodowawczego. W przypadku ustalenia braku legitymacji wynikającej z braku następstwa prawnego, organ względem danego wnioskodawcy powinien w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe jest bowiem postępowanie wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną w świetle art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 61a k.p.a. organ nie może wszcząć i prowadzić postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną, a w przypadku wszczęcia takiego postępowania nie wydaje się decyzji merytorycznej w sprawie. Natomiast w przypadku istnienia sukcesji organ powinien wydać decyzję o charakterze merytorycznym, działając na postawie przepisu prawa materialnego.
W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] r. sygn. akt [...] spadek po W.N. s. J. nabyli: żona S.N. i dzieci: S. N., S. M. i J.N., po ¼ każda z osób. S. M. jest zatem spadkobierczynią po W. N. w części udziału wynoszącego ¼. Niezbędnym jest nadal ustalenie, czy S. M. i A. M. przysługują udziały w spadkach po S. N. i J. N.. W powyższym zakresie organ powinien wezwać wnioskodawców celem udokumentowania swoich praw.
Organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że w tej sprawie, mającej za przedmiot działkę nr 1, bez znaczenia pozostaje tytuł prawny przysługujący wnioskodawcom do działki nr 2. Działka ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego.
W decyzji z [...] lipca 2020 r., podobnie jak w poprzednich rozstrzygnięciach, organ I instancji zajął stanowisko opierając się na twierdzeniu, że nie można potwierdzić, by część działki nr 1 stanowiła część nieruchomości objętej aktem notarialnym Rep. Nr [...] z 29 stycznia 1930 r. (aktem z 1913 r.). Ponownie zatem, organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na założeniu, że skoro nie dotarł do materiałów dowodowych zasadnym będzie wydanie decyzji odmawiającej przychylenia się do wniosku. Z takim stanowiskiem, na wzór wcześniejszych decyzji organu odwoławczego, nadal nie można się zgodzić, a postawa organu, jak wcześniej podkreślano, stoi w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego określonymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1, art. 7, art. 8 k.p.a.
Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawcy, wywodząc swe uprawnienie do uzyskania odszkodowania powołują się na akt notarialny Rep. Nr [...] z 29 stycznia 1930 r. sporządzony przed notariuszem J. Ł. i wcześniejszy akt notarialny Nr [...] z 1913 r. Organ nie obalił tych dowodów w toku postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia 29 stycznia 1930 r. J.N. nabył od A. i R. małż. C. na mocy aktu notariusza M. w Ł. Nr [...] w 1913 r. działkę gruntu dwuskładową przestrzeni około morgi, położoną w mieście T., w polu [...], przy czym jak zapisano w akcie notarialnym Rep. Nr [...] przedmiotem transakcji była działka ziemi w polu [...] mająca dwa składy "ciągnąca się od rowu do [...] granic" i położona pomiędzy ziemiami S. F. i drogą [...]. Ww. aktem z 1930 r. J.N. darował przedmiotową nieruchomość W.N. Zdaniem Wojewody nie można skutecznie powoływać się w sprawie na zapisy ewidencji gruntów (str. 5 decyzji) dotyczące działki nr 1, mające potwierdzić, że według stanu z 31 grudnia 1998 r. jej właścicielem był Skarb Państwa.
Deklaratoryjny charakter wpisów w rejestrze gruntów oznacza, że ewidencja ta nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów, jednakże organ I instancji nie dotarł do żadnych dokumentów mogących potwierdzić tytuł Skarbu Państwa do spornej działki. Ponadto, twierdzenie takie stoi w sprzeczności z decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę T. nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa.
Jak ocenił Wojewoda [...] organ I instancji nie dotarł również do żadnych innych dokumentów (aniżeli akt notarialny z 1930 r.) mogących dowodzić, że działka stanowiła przed 1 stycznia 1999 r. własność konkretnego podmiotu prawa, innego niż J.N., a następnie W. N. - wstępni osób domagających się odszkodowania. Jedynym dowodem w sprawie jest wobec tego dokument, na który powołują się wnioskodawcy. Organ nie chce dać wiary temu dowodowi, choć jak dotąd nie dysponuje żadnym innym przeciwdowodem mogącym obalić twierdzenie wnioskodawców, przy czym podkreśla się, że skutecznym przeciwdowodem może być inny dokument własności spornej działki wg. stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. lub ustalenie, że akt notarialny z 1930 r. faktycznie dotyczy innej nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i stwierdził, że dotychczas stanowisko organu I instancji zostało oparte jedynie na wykazaniu braku dotarcia do dokumentów mogących potwierdzić położenie nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z 1930 r., ale nie na obaleniu tego dokumentu jako dowodu w sprawie.
Według Wojewody dotarcie do takich dokumentów może okazać się niemożliwe z uwagi na znaczny upływ czasu. Co istotne, dotychczas zebrany materiał dowodowy w żaden sposób nie wyklucza, by sporna część działki nr 1 wywodziła się z nieruchomości objętej aktem notarialnym z 1930 r. Przyjęta za dowód w sprawie opinia geodezyjna sporządzona 9 grudnia 2013 r. przez geodetę uprawnionego D. P. rozliczała teren już po wprowadzeniu zmian i zakwalifikowaniu działki nr 1 jako drogi, a niezbędnym było dotarcie do materiałów źródłowych sprzed tej daty. Analogicznie jak wyżej, opinia sporządzona 23 maja 2016 r. przez geodetę uprawnionego M. Ż. również nie może stanowić dowodu na uzasadnienie podjęcia decyzji odmawiającej przychylenia się do wniosku. Biegła, jak sama podała, nie dotarła do dokumentów mogących opisywać sporną nieruchomość, nie mogła jednoznacznie określić powierzchni składu, ani też z powodu braku planu nie mogła wykazać, czy część nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną.
Przeprowadzając natomiast 25 listopada 2013 r. dowód z zeznań świadków organ uzyskał oświadczenia, że szerokość przedmiotowej drogi uległa zwiększeniu, a to nie pozwala na graniczące z pewnością wykluczenie poszerzenia drogi kosztem nieruchomości należącej wcześniej do J.N. Ponadto, szerokość ewidencyjnej działki drogowej nr 1 obejmuje rozjeżdżony pas drogi oraz teren zieleni izolacyjnej. Wyjaśnienia wymagało zatem, z jakich gruntów powstał użytkowany pas drogowy i pas zieleni graniczący z działką nr 2. Jak dotąd jedynym dokumentem, jakim organ dysponuje jest akt notarialny z 1930 r.
Zdaniem Wojewody w ponownym postępowaniu organ powinien podjąć dalsze działania związane z ustaleniem omówionych kwestii. Organ powinien posłużyć się wszelkimi dowodami, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Prócz dokumentów typowo geodezyjnych znajdujących się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mogą to być np. innego rodzaju mapy czy inne dokumenty archiwalne przechowywane przez różne podmioty państwowe (urzędy, archiwa, ale też np. szkoła na tym terenie czy biblioteka, itp.), określające położenie gruntów miasta T. i pola [...] w dawnych latach, przebieg drogi [...] oraz "granic [...]", a zatem wszelkie archiwalne dokumenty, na podstawie których organ będzie mógł wywieść, jakiej nieruchomości dotyczył akt notarialny z 1930 r. Zasadnym jest między innymi ustalenie granic dawnej wsi G., wsi N. i T., zmian administracyjnych dla spornego terenu w latach 1913, 1930 i po utworzeniu ewidencji gruntów - do jakich wsi, gromad, gmin, czy sołectw i powiatów sporny teren należał w tych latach.
W dotychczasowym postępowaniu powoływani biegli wskazywali, że opis położenia nieruchomości jest ogólny, jednak jak dotąd, dysponując wymienionymi wyżej danymi, nie zostało ustalone nawet ogólne położenie nieruchomości opisanej w akcie z 1930 r. Najistotniejszym może okazać się jednak ustalenie i udokumentowanie w aktach sprawy, czy grunt przylegający do spornego terenu wywodzi się z dawnych ziem S. F., czego organ powinien dokonać w ponownym postępowaniu w sposób wyczerpujący. Na zasadność, a tym samym i konieczność wyjaśnienia sąsiedztwa spornej działki organ II instancji wskazywał już w poprzednich rozstrzygnięciach kasacyjnych.
Wojewoda odnotował nadto, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] maja 1952 r. dotyczącego ziemi położonej "w obrębie miasta T., w miejscowości nazywanej N., zawierającej powierzchni około jednej morgi, czyli około pięciu tysięcy pięciuset dziewięćdziesięciu ośmiu (5598) metrów kwadratowych, pochodzącej z osady rolnej, zapisanej do tabeli nadawczej na miasto T., pod numerem trzydziestym ósmym, graniczącej obecnie: od wschodu z nieruchomością I.F., od południa - z nieruchomością S.C., od zachodu - z nieruchomością W.N. i od północy - z rowami". W ponownym postępowaniu organ powinien ustalić, jakiej działki zgodnie z aktualną ewidencją gruntów dotyczył ww. akt notarialny. Cytowany zapis w powołanym akcie notarialnym ma bowiem kapitalne znaczenie w sprawie. Współwłaścicielką gruntu opisanego w akcie jest osoba z domu F., a przecież sporny grunt graniczył z ziemiami F. Co więcej, nieruchomość objęta powyższym aktem graniczyła od zachodu z nieruchomością W.N., a zatem potwierdza położenie spornego gruntu.
Na podstawie opisu położenia gruntu objętego aktem z 1952 r. można również wywieść granice gruntu W.N. Wiadomo bowiem, że rów, o którym mowa także w akcie z 1930 r., był od północy działki, a od południa były grunty S.C., a zatem by określić granicę południową działki W. N. należy przeanalizować granice ziem S.C., przy czym należy pamiętać, że powinny to być "granice [...]". Pod pojęciem "granice [...]" prawdopodobnie trzeba rozumieć granice miejscowości G. (organ powinien potwierdzić to założenie). Z przedstawionych informacji wynika też, że droga [...] wskazana w akcie z 1930 r. to droga, z której powstała obecna droga gminna - ul. A. Ponadto, w akcie notarialnym z 1952 r. wyjaśniono, jakie było rozumienie w tej części Polski powierzchni około morgi, tj. 5598 m2, zasadnym będzie przyjęcie takiej powierzchni również względem nieruchomości W.N., by była zgodność stosowanych miar na tym terenie.
W ponownym postępowaniu, po włączeniu do akt sprawy oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii ww. aktu notarialnego z 1952 r. organ podejmie wymienione czynności wyjaśniające. Organ powinien również dotrzeć do powołanej w akcie z 1952 r. tabeli nadawczej miasta T. i wszelkich innych dokumentów związanych ze sporządzeniem tej tabeli, celem zlokalizowania spornej nieruchomości. W przypadku, gdy żaden dokument nie będzie przeczył, że akt notarialny z 1930 r. dotyczył spornego terenu, organ I instancji powinien ocenić wartość dowodową dokumentu przedłożonego przez stronę na poparcie przedstawionego żądania. Dokonując dalszych czynności wyjaśniających organ powinien też uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny gruntu od strony północnej i wpływu pozyskanych informacji na ustalenie odszkodowania w sprawie.
Wojewoda dodał także, że wskazania zawarte w niniejszej decyzji nie wyczerpują wszystkich działań, jakie powinien podjąć organ I instancji w ramach postępowania wyjaśniającego. Organ z własnej inicjatywy powinien podejmować celowe kroki zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie orzeczenia kończącego postępowanie, celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie stanu sprawy przez organ odwoławczy w wymaganym zakresie, określonym w niniejszej decyzji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., tym bardziej, że w przypadku ustalenia, iż odszkodowanie jest należne koniecznym będzie przyjęcie jako dowód w sprawie opinii o wartości nieruchomości (względnie podjęcie działań zmierzających do zawarcia ugody, zgodnie z przepisami rozdziału 8. Kodeksu postępowania administracyjnego).
Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła S.M. domagając się od organu zapłaty odszkodowania za działkę.
Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach decyzji kasatoryjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Wojewody [...] stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388).
Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).
Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie obszernego materiału dowodowego dowodzi, że przed organami administracyjnymi prowadzone jest, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz. 872), postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia na wniosek S.M. i A.M. odszkodowania za działkę nr 1 (w części) położoną w obrębie [...] w T., względem której Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę T. własności części nieruchomości położonej w T. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów między innymi jako działka nr 1 o pow. 0,6147 ha, obręb [...], dla której nie była prowadzona księga wieczysta.
W rozumieniu art. 73 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca pkt 1 gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, pkt 2 Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4).
Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5).
Mając na uwadze przytoczony przepis prawa materialnego, na podstawie którego w zależności od wyników przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego może zostać wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody [...], iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. przez Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] lipca 2020 r. w całości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej i jej syna odszkodowania za część nieruchomości o pow. 1257 m2, zajętej pod drogę publiczną, gminną – ulicę A, położoną w T., obręb [...], oznaczoną jako część działki nr 1.
Trzeba mieć bowiem na uwadze, że rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. A zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Wyniki tych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Lektura akt sprawy w świetle przywołanych wyżej reguł prawa procesowego pozwala w całości zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaprezentowanym w motywach poddanej kontroli Sądu decyzji kasacyjnej, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] lipca 2020 r. naruszył w istotnym stopniu przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej nie zgromadził dotychczas kompletnego materiału dowodowego, który pozwoliłby mu na ustalenie niewadliwego stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa. Prezentowaną przezeń postawę należy ocenić w zasadzie jako bierną, a tym samym niemożliwą do zaakceptowania w świetle reguł demokratycznego państwa prawnego. Pomimo toczącego się od wielu lat postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie zdołał ustalić podstawowych kwestii, mających kluczowe znaczenie dla wydania decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego zostały szczegółowo wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], przywołanym w części wstępnej uzasadniania niniejszego wyroku i skład orzekający w rozpatrywanej sprawie w pełni je podziela, czyniąc je swoimi. Jednocześnie Sąd uznał ze zbędne powielanie rozważań w tej kwestii i ograniczył się wyłącznie do zagadnień najistotniejszych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.
Bezspornym jest bowiem, że w toku dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji nie zdołał ustalić jednoznacznie czy skarżąca i jej syn są podmiotami legitymowanymi do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr 1 w rozumieniu art. 73 ustawy. Wnioskodawcy, swoje uprawnienie wywodzą z dwóch aktów notarialnych: z 1913 r. nr 4818 i z 1930 Rep. Nr [...]. Na podstawie pierwszego z dokumentów J.N. stał się właścicielem nieruchomości objętej tym aktem, z kolei na podstawie drugiego darował nieruchomość swojemu synowi W. N. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] spadek po W.N. synu J. nabyli jego żona S. N. i dzieci: S. N., S. M. i J. N. po ¼ części każde z nich.
Wobec powyższego, jak trafnie stwierdził Wojewoda [...], organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić po pierwsze - czy skarżąca oraz jej syn są następcami prawnymi W.N. i po drugie, czy są następcami prawnymi po S.N. i J. N., co pozwoli na ocenę, czy wnioskodawcy są / względnie nie są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a co za tym idzie, czy przysługuje im przymiot stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Kolejnym uchybieniem mającym istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a uzasadniającym skasowanie decyzji organu pierwszej instancji jest nieuzasadnione pominięcie w toku postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez organ pierwszej instancji Gminy T., która co potwierdza materiał aktowy sprawy, pierwotnie brała udział w tym postępowaniu jako jego strona, a z niewyjaśnionych przyczyn została pominięta przy doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2020 r.
Poza kwestiami podmiotowymi rzetelnego wyjaśniania i udokumentowania wymaga przede wszystkim ustalenie przedmiotu żądania S. M. i A. M., czy też mówiąc inaczej zidentyfikowanie części działki nr 1, której dotyczy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Konieczne jest tym samym ustalenie, czy część działki nr 1 objęta wnioskiem odszkodowawczym wywodzi się z nieruchomości objętej aktem notarialnym z 1930 r., czy, a jeśli tak, to jaka część tej działki została zajęta pod drogę publiczną, z jakich gruntów powstał użytkowany pas drogowy i pas zieleni graniczący z działką nr 2. W tym celu organ pierwszej instancji powinien przeszukać i uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty geodezyjne w postaci map oraz dokumenty archiwalne znajdujące się w urzędach, archiwach czy też bibliotece. Konieczne jest przede wszystkim poczynienie jednoznacznych ustaleń dotyczących między innymi położenia, powierzchni, kwestii własnościowych gruntów miasta T., pola [...], przebiegu drogi [...] i tzw. "granic [...]".
Organ pierwszej instancji powinien także wyjaśnić, jakiej konkretnie działki w świetle aktualnej ewidencji gruntów dotyczy kserokopia aktu notarialnego z [...] maja 1952 r. Rep A nr [...] i uzupełnić materiał dowodowy o oryginał lub uwierzytelnioną kserokopię tego dokumentu oraz tabelę nadawczą miasta T., o której mowa w treści rozważanego aktu notarialnego. Dogłębna analiza aktu notarialnego z 1952 r., przy uwzględnieniu okoliczności podniesionych przez organ odwoławczy, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji powinna pozwolić organowi pierwszej instancji określić granice nieruchomości W.N. i odnieść je do obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego na gruncie.
Zgodzić się przy tym trzeba z organem odwoławczym, iż zakres czynności wyjaśniających, które zobowiązany będzie podjąć organ pierwszej instancji może być znacznie szerszy aniżeli zwrócił na to uwagę Wojewoda [...] w motywach decyzji kasacyjnej. W każdym bądź razie kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji winien kierować się obowiązującymi przepisami prawa i uczynić wszystko ażeby zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie ustalić na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny i wydać rozstrzygnięcie zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Dotychczasowe ustalenia i czynności organu pierwszej instancji nie wytrzymują krytyki, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę obowiązujące w toku postępowania administracyjnego zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), którym bez wątpienia również uchybiono w toku dotychczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Reasumując, Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody [...] odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. i, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc