Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.", uchyliło decyzję Burmistrza W. z [...] r., nr [...] ustalającą na wniosek M. M. warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. 357/2, obręb M., gmina W. w części określającej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i w tym zakresie odpowiednio ustaliło: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 5% do 7,3% oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4 m do 4,5 m. W pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Burmistrz W. ustalił, na wniosek M. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z przeznaczeniem na magazyn towarów handlowych na działce nr ewid. 357/2, obręb M., gmina W. Z uwagi na wady analizy urbanistycznej, decyzja ta została uchylona w całości przez organ odwoławczy.
Po zmianie wniosku przez inwestora oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] września 2017 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło pkt 2.1 tej decyzji oraz załącznik graficzny w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr 360/1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie, uchyliło pkt 2 lit. g tejże decyzji i w tym zakresie ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 5 m. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2017 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł A. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] września 2017 r.
Decyzją z [...] r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Ustalono rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową oraz magazynową, funkcję zabudowy (magazyn towarów handlowych – obuwie). Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem graficznym. Określono także wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w analizowanym obszarze od 5% do 10% oraz wskaźniki powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni terenu działki od 75% do 90%. Organ pierwszej instancji stwierdził, że szerokość elewacji frontowych budynków w analizowanym terenie wynosi 12 m z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi od 4 m do 8 m. Kąt nachylenia dachu dwuspadowego wynosi od 15° do 30°, wysokość górnej kalenicy – od 6 m do 8 m, a kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki wynosi 45° z tolerancją do 10°.
Według organu pierwszej instancji, analiza urbanistyczna wykazała, że na obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki różnorodne pod względem układu połaci dachowych, kąta nachylenia połaci dachowych oraz przebiegu górnej granicy kalenicy w stosunku do frontu działek.
W odwołaniu od tej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. A.M. decyzji z [...] r. zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie dyspozycji nakazującej uwzględnienie kontynuacji funkcji działki oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej interes społeczny oraz słuszny interes obywateli – właścicieli działek sąsiadujących z działką nr 357/2 poprzez wydanie decyzji pozwalającej na wzniesienie hali magazynowej, co może wpływać na generowanie, m.in. uciążliwego hałasu z tego względu, że w miejscu realizacji inwestycji dotychczas dominowała w sposób zdecydowany zabudowa wolnostojących budynków jednorodzinnych, a położenie działki skutkowało nieznacznym wykorzystaniem terenu przez ruch samochodowy;
- 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie w sposób należyty dostępnych środków dowodowych, co umożliwiałoby kompleksowe rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji odmiennej.
W uzasadnieniu odwołania A. M. powołał się, m.in. na okoliczność pominięcia funkcji zabudowy działek sąsiednich, zaburzenie ładu przestrzennego z uwagi na wybudowanie hali magazynowej w okolicy, w której dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także na wzmożony ruch samochodowy, generujący hałas, wzrost emisji spalin i utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu.
W odpowiedzi na odwołanie M. M. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że kontynuacja funkcji zabudowy to także uzupełnienie funkcji dotychczasowej, a z zasady dobrego sąsiedztwa nie można wyprowadzić nakazu jednolitego wyglądu danego obszaru. Obawy dotyczące wzmożonych immisji, wzrostu ruchu pojazdów i innych utrudnień należy uznać za przedwczesne. Bezpodstawny jest zarzut niewyczerpania środków dowodowych. Odwołanie stanowi wyłącznie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami organu pierwszej instancji.
W piśmie z 2 września 2019 r. M. M. dodatkowo podniósł, że A. M. nawet nie zamieszkuje w miejscowości M., stąd jego argumenty o wzmożonym hałasie i immisjach jego samego nie dotyczą. W pobliżu miejsca inwestycji znajdują się dwa domu jednorodzinne, a ich właściciele nie zgłaszają zastrzeżeń.
Organ drugiej instancji wskazał następnie, że decyzja organu pierwszej instancji winna uwzględniać wytyczne znajdujące się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18.
Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że bezsporne jest spełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.. Wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma podstaw do badania skutków ewentualnego wzmożenia ruchu pojazdów z uwagi na charakter inwestycji. Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Istniejąca na działce nr 353/2 zabudowa usługowa jest wystarczająca do przyjęcia wniosku o kontynuacji funkcji.
Zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wzbudziły: sposób ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy nowego obiektu (organy wskazały wówczas 600 m2, co wynikało jedynie z wniosku inwestora, a nie z analizy urbanistycznej), brak uzasadnienia w analizie w zakresie wielkości gabarytu planowanej inwestycji oraz przyczyn odstępstw od uśrednionych wskaźników, ustalenia linii zabudowy w znacznej odległości od pasa drogowego, co może stanowić w przyszłości przeszkodę dla inwestora, np. w usytuowaniu zabudowy mieszkaniowej bliżej drogi i niedostateczne wyjaśnienie tej okoliczności w analizie urbanistycznej.
Organ drugiej instancji wskazał, że z przeprowadzonej ponownie analizy urbanistycznej wynika, że jej autor wziął pod uwagę siedem działek sąsiadujących z działką inwestora i opisał je w zakresie wymaganych parametrów. Autor analizy wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi od 3% do 15%, co dało średnią wynoszącą 7,3%. W przypadku planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi 7,2%, czyli nie przekracza średniej wartości. Zgodnie z zaleceniem sądu, w analizie urbanistycznej podano wskaźnik zabudowy na działkach sąsiednich, co pozwoliło na zweryfikowanie ustalenia tego wskaźnika. W decyzji organu pierwszej instancji przyjęto wskaźnik zabudowy na poziomie do 5% do 10%, podczas gdy wskaźnik ten w przypadku planowanej inwestycji wynosi 7,2%, a zatem jest niższy niż wskaźnik uśredniony.
W ocenie organu drugiej instancji, należało zatem ustalić jego wysokość od 5% do 7,3% a nie do 10%, skoro już wartość średnia pozwala na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Z zamieszczonej w analizie urbanistycznej tabeli gabarytów i formy architektonicznej zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowany, w której zawarto opis przyjętych do porównania działek oraz działki objętej inwestycją, wynika: szerokość elewacji frontowej wynosząca od 8,5 m do 18 m, średnia: 11,7 m; wysokość górnej krawędzi tej elewacji wynosząca od 3 m do 8 m, średnia: 4,5 m; układ i kąt pochylenia dachu – dwuspadowe od 15° do 30°, a wielospadowe od 30° do 45 °, kierunek i wysokość głównej kalenicy – równoległy pod kątem 45° pod kątem 30°, wysokość wnosząca od 4,5 m do 10 m; odległość od zewnętrznej krawędzi jedni od 8 m do 55 m. Zdaniem organu drugiej instancji, parametry planowanej inwestycji mieszczą się w granicach parametrów przyjętych dla danego obszaru analizowanego i nie odbiegają od wartości uśrednionych.
Prawidłowo przyjęto szerokość elewacji frontowej jako 12 m z tolerancją do 20%, co stanowi parametr uśredniony, gdyż średnia przyjęta w analizie urbanistycznej wyniosła 11,7 m. Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, organ pierwszej instancji przyjął wartość od 4 do 8 metrów, jednakże jako górną granicę ustalonych widełek należało wskazać wartość średnią z obszaru analizowanego, która wynosi 4,5 m i jest zgodna z wartością oczekiwaną przez inwestora. Nie znajduje uzasadnienia ustalanie wyższej niż średnia granicy widełek, jeżeli parametry określone przez inwestora nie przekraczają średnich z obszaru analizowanego. Geometria dachu została ustalona prawidłowo – odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni na działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego oscylują wokół terenu inwestycji w granicach od 8 metrów do 55 metrów, co wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.
Z załącznika graficznego nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji została przeprowadzona z uwzględnieniem budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nr 360/1 (na której znajdują się dwa budynki mieszkalne) oraz nr 353/6 (na której posadowiono dwa budynki magazynowe). W związku z takim wyznaczeniem linii zabudowy, odległość od najdalszego punku do pasa drogi wynosi 35 metrów. Organ pierwszej zmniejszył jej odległość od pasa drogi, a także określił ją w taki sposób, aby stanowiła przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich.
Organ drugiej instancji wskazał także, że na mapie będącej załącznikiem graficznej nie uwzględniono podziału działki nr 353/2, w wyniku której powstała działka pod nowym numerem – 353/6. Na działce tej znajdują się dwa budynki o przeznaczeniu magazynowym, a nie jeden – jak to wynika z nieaktualnej mapy. Organ drugiej instancji stwierdził przy tym, że z urzędu zweryfikował tę okoliczność i nie ma ona wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. M. oraz A. M. W skardze M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie, w jakim uchyla ona decyzję Burmistrza W. z [...] r. i ustala wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4 m do 4,5 m i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący M. M. wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący M. M. zarzucił naruszenie:
- 1. § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako:
- a) wartości średniej z obszaru analizowanego zamiast jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;
- b) nieuwzględnienie faktu rozpoczęcia na nieruchomości sąsiedniej budowy hali produkcyjnej zakładu stolarskiego i wysokości jej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk;
- c) niepozostającej w relacji z wysokością maksymalną, wynikającą z analizy urbanistycznej;
- 2. art. 11 k.p.a. przez odstąpienie od zasady przekonywania i wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że określenie górnej granicy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest uzasadnione wartością oczekiwaną przez inwestora w sytuacji, gdy z wniosku inwestora jasno wynika, że zrealizowanie inwestycji w kształcie wynikającym z wniosku, wymaga określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy w granicach "4,5 m".
W uzasadnieniu skarżący M. M. podniósł, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4 m do 4,5 m uznać należy za nieprawidłowe. Wartość średnia obszaru analizowanego nie stanowi bowiem o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sama zaś wysokość nie jest zgodna z oczekiwaniami inwestora. Uwzględniając fakt, że z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wysokość góry krawędzi elewacji frontowej wynosi od 3 do 8 metrów, nic nie stoi na przeszkodzie określeniu wysokości zgodnie z wnioskiem inwestora.
Skarżący A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.
Skarżący A. M. zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez pominięcie dyspozycji nakazującej uwzględnienie kontynuacji funkcji działki, której decyzja ma dotyczyć oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej interes społeczny oraz słuszny interes obywateli – właścicieli działek;
- 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie w sposób należyty dostępnych środków dowodowych oraz stanu faktycznego, tj. nieuwzględnienie w analizie faktu stałej rozbudowy istniejących hal, co umożliwiłoby kompleksowe rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu.
W uzasadnieniu skarżący A. M. zarzucił, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a dołączony załącznik graficzny nie odpowiada stanowi faktycznemu. "Na niniejszej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania obecnie cały czas trwa rozbudowa hal magazynowych". Przedłożone przez inwestora załączniki graficzne nie odpowiadają stanowi faktycznemu, a organ "nie znał obecnego stanu zaawansowania prac na działce". Nie określono też nigdzie parametrów obecnie wybudowanych pomieszczeń. Zdaniem skarżącego, ustalenia takie należy uznać za niezbędne, gdyż wymaga tego zasada dobrego sąsiedztwa i związana z nią kontynuacja funkcji realizowanych na działkach sąsiednich. W analizie zupełnie pominięto trwającą rozbudowę. Zdecydowana większość działek sąsiednich została zabudowana wolnostojącymi domami jednorodzinnymi, które nie są przeznaczone na jakąkolwiek działalność komercyjną – gospodarczą.
Powstanie hali magazynowej, wykorzystywanej na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, w sposób oczywisty spowoduje znaczny wzrost ruchu samochodowego. Wzrost ruchu samochodowego, w szczególności samochodów o charakterze dostawczym, skutkować będzie generowaniem znacznie większego hałasu, wzrostem emisji spalin oraz utrudnieniem w codziennym funkcjonowaniu. Organy obu instancji nie uwzględniły interesu pozostałych mieszkańców. Zdaniem skarżącego, organ powinien uzasadnić swoje stanowisko wskazując argumenty przemawiające za wydaniem warunków zabudowy umożliwiających odstępstwo od dominującej funkcji działek sąsiednich oraz wskazując okoliczności, które spowodowały o nieuwzględnieniu stanowiska przeciwnego.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 14 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", połączył sprawę niniejszą ze skargi M. M. ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 886/19 ze skargi A. M. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie 9 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego M. M. oraz skarżący A. M. oświadczyli, że popierają skargi.
Skarżący A. M. wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył, że na nieruchomości nr 353/6 są 4 budynki, w których znajduje się zakład produkcji mebli. Na działce nr 353/6 został postawiony budynek, który znajduje się bliżej w stosunku do jezdni niż budynek uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja na działce nr 356/3 jest już zrealizowana. Nie ma wiedzy, czy jest legalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji. Stwierdzenie przez sąd istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skargi są uzasadnione, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.
Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. 357/2, obręb M., gmina W. była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] września 2017 r.
W wyroku tym sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie mające na celu wyjaśnienie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sąd za bezsporne uznał spełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił również, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób badania cech zagospodarowania terenu oraz ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r.). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r.). Wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki).
Sąd wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do badania nastawienia właścicieli działek sąsiednich do inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy oczywiście musi w sposób ramowy określać zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie chodzi jednak o "nastawienie sąsiadów" do planowanej inwestycji. Na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji nie bada się skutków w postaci ewentualnego wzmożenia ruchu pojazdów z uwagi na charakter inwestycji. Brak bowiem ustawowych podstaw do analizowania powyższych okoliczności. Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Zabudowa usługowa istnieje na działce 353/2. Jest to zatem ustalenie wystarczające do przyjęcia wniosku o kontynuacji funkcji.
Natomiast zarzut skarżącego o nielegalnej zabudowie tej nieruchomości jest o tyle nietrafny, że w toku postępowania odwoławczego do akt złożono ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego powierzchni zabudowy 156 m2 na tejże działce. Kwestia ewentualnej dalszej rozbudowy na tej działce dla przyjęcia powyższego wniosku pozostaje bez znaczenia, o ile jest to zabudowa legalna. Za bez znaczenia sąd uznał rodzaj zabudowy na działce nr 353/6, skoro nie została ona objęta analizą urbanistyczną. Jeżeli planowana inwestycja powtarza istniejącą w obszarze analizowanym funkcję magazynową, istniejącą na działce 353/2, to trudno uwzględnić zarzut skarżącego w tym zakresie. Za prawidłowe sąd uznał ustalenia, co do spełnienia przez planowaną inwestycją kontynuacji funkcji.
Zastrzeżenia sądu wzbudził natomiast sposób ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy nowego obiektu. Sąd wskazał przy tym, że w § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprecyzowano, że przez cechy zabudowy należy w szczególności rozumieć gabaryty i formę obiektu budowalnego. Do gabarytów należy m.in. powierzchnia. Organy ustaliły powierzchnię nowej zabudowy na maksymalnie 600 m2. Wielkość ta wynika jedynie z wniosku inwestora. W analizie urbanistycznej brak jakichkolwiek danych, które pozwoliłyby na weryfikację tego wskaźnika. Nie podano wielkości zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec braku informacji o powierzchni działki inwestora nie sposób zweryfikować przyjętą wielkość w kontekście wskaźnika powierzchni zabudowy. Wątpliwości sądu wzbudziło również ustalenie jedynie wskaźnika maksymalnego.
Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym już poglądem orzecznictwa wskaźniki liczbowe winny być podawane w formie od... do (tzw. widełek). Określenie gabarytów, w tym powierzchni nowej zabudowy, to istotny element zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Nawet powierzchnia zabudowy usługowej na działce 353/2 według decyzji o pozwoleniu na budowę nie przekracza 160 m2. Zabudowa, która funkcjonalnie nawiązuje do znacząco znikomego rodzaju zabudowy w terenie analizowanym musi być realizowana z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego, który tworzą w większości budynki o innym przeznaczeniu. Za naruszającą ład przestrzenny należy uznać zabudowę usługową o gabarytach znacznie przekraczających parametry zabudowy zastanej. Ustalając wskaźniki odmienne od średnich wielkości w terenie analiza urbanistyczna, a w ślad za nią organy, nie uzasadniły w sposób przekonujący przyjęcia takich wskaźników. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przewidując możliwość ustalenia wskaźników liczbowych na innym niż średni poziomie pozwalają na takie odstępstwo, jeżeli wynika to z analizy.
To oznacza konieczność przekonującego uzasadnienia przyjętego odstępstwa, powołanie się na ustawową przesłankę, tj. że wynika to z analizy, nie jest wystarczające. Należy wyjaśnić, jakie ustalenia analizy uzasadniają przyjęcie wielkość wskaźnika na innym niż średni poziomie. Sąd wskazał także, że z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji nie wynika, aby linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wady przyjętego w decyzji rozwiązania, mogą mieć negatywne skutki dla właściciela nieruchomości, zwłaszcza w kontekście dalszych planów inwestycyjnych. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać.
Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, obszaru na którym może odbywać się zabudowa. Natomiast niemożliwa jest zabudowa między tą linią a pasem drogowym. W rozpoznawanej sprawie linia zabudowy została wytyczona w dużej odległości od pasa drogowego, co może stanowić w przyszłości przeszkodę, np. w usytuowaniu zabudowy mieszkaniowej na działce inwestora bliżej drogi.
W ocenie sądu, okoliczność ta niewystarczająco została wyjaśniona na etapie analizy urbanistycznej. Ponadto ustalona linia zabudowy nie stanowi też przedłużenia zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem wykładnia użytego w § 4 ust. 1 z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" oznacza kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Autor analizy wprawdzie odwołuje się do usytuowania na innych działkach budynków gospodarczych czy usługowych, ale ogląd załącznika graficznego nie potwierdza tego wniosku. Powyższe uchybienia analizy urbanistycznej skutkowały wadliwymi ustaleniami w zakresie przyjętych wskaźników i cech zabudowy, co narusza zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wyrok z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18 jest prawomocny. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).
Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).
Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18, którym organy administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).
W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie w pełni prawidłowo wykonały wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18 i nie uwzględniły w należyty sposób zmiany stanu faktycznego, jaka bezspornie nastąpiła po jego wydaniu.
Przede wszystkim należy podkreślić, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na mapie spełniającej powyższe wymagania, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.
U.p.z.p. nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 p.g.k., mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Z powyższej definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być zatem aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny, odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Zmiana tego stanu powoduje natomiast, że mapa taka przestaje być mapą aktualną. Przy czym musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 p.g.k., czyli zbiorów danych prowadzonych na podstawie p.g.k. przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze.
Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b p.g.k. W art. 40 ust. 8 pkt 3 p.g.k. przewidziano delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu udostępniania materiałów i zbiorów danych. Na podstawie tej delegacji Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 5 września 2013 r. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. udostępnia się kopię materiałów zasobu, przy czym stosownie do jego § 21 kopie te opatruje się klauzulami, których wzory określono w załącznikach nr 3-5 do rozporządzenia. Dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia (§ 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.).
Klauzule te mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu, a w przypadku materiałów zasobu w postaci dokumentów elektronicznych – zestawu danych, zgodnych z odpowiednim schematem XML, logicznie powiązanych z tymi dokumentami w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych dokumentów jest rozpoznawalna (§ 21 ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Skoro bowiem załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowi integralną część. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98; z 12 października 2006 r., II OSK 491/06; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08; wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 54/09).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi wskazywanych przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (por. wyroki NSA: z 18 października 2011 r., II OSK 1455/10; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2222/10), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora.
Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę, że wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona, gdy na skutek zmiany w stanie faktycznym na analizowanym obszarze (np. pobudowano budynek lub budynki, które w sposób istotny wpływać mogą na treść ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności w oparciu o § 4-8 rozporządzenia), przemawia za uchyleniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., II OSK 1948/13.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. – załącznik nr 1 oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – załącznik nr 3 stanowią kserokopie bliżej nieoznaczonych map w skali 1:1000. Na załącznikach tych brak jest jakichkolwiek oznaczeń, a w szczególności brak jest zgodnej z wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. klauzuli potwierdzającej, że są to dokumenty opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultat zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W świetle powyższego, zdaniem sądu, część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i część wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Natomiast analizę funkcji cech i zagospodarowania terenu złożoną do akt administracyjnych 18 kwietnia 2019 r. sporządzono na kserokopii z 6 czerwca 2017 r. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 o numerze identyfikacyjnym ewidencyjnym materiału zasobu 219/2/5/85. Jest to o tyle istotne, że na mapach stanowiących załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz część graficzną analizy nie uwzględniono podziału działki nr 353/2 i wydzielenia z niej działki nr 353/6. Z analizy tymczasem wynika, że na działce nr 353/6 są zlokalizowane dwa budynki magazynowe a nie jeden. W analizie, w oparciu o którą wydano decyzję o warunkach zabudowy z [...] r., budynki te zostały uwzględnione, lecz w aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających zweryfikować prawidłowość ustaleń zawartych w analizie w tym zakresie. Nieaktualność mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy potwierdził organ drugiej instancji przyznając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie uwzględniono na niej podziału działki nr 353/2, w wyniku którego powstała działka nr 353/6.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że na działce tej znajdują się dwa budynki o przeznaczeniu magazynowym, a nie jeden – jak to wynika z nieaktualnej mapy. Okoliczność tę uznał jednak za nie mającą wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia, lecz nie wyjaśnił dlaczego. Na fakt zlokalizowania na działce nr 353/6 większej ilości budynków niż wynika to z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji oraz mapy stanowiącej analizę graficzną wskazywał już skarżący M. M. w piśmie z 11 lipca 2018 r., złożonym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 870/18 (k. 48).
Skarżący A. M. na rozprawie 9 września 2020 r. w niniejszej sprawie oświadczył natomiast, że działka nr 353/6 zabudowana jest już czterema budynkami, w których znajduje się zakład produkujący meble. Tymczasem w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, linii zabudowy urbanista dokonuje stosownych pomiarów przy użyciu, m.in. kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego sporządzenia analizy, o której stanowi § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ma zatem jej oparcie na kopii aktualnej mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W ocenie sądu, w tym stanie rzeczy uzasadnione wątpliwości budzi prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. Pobudowanie na działce nr 353/6 kolejnych budynków stanowi tego rodzaju zmianę w stanie faktycznym na analizowanym obszarze, która w sposób istotny może wpływać na treść ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności na podstawie § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podkreślić należy, że w oparciu o uwidocznioną na załączniku nr 1 do decyzji z [...] r. lokalizację naniesionego jednego budynku na działce nr 353/2 przed podziałem, wyznaczono "linię zabudowy dla planowanej inwestycji", gdy tymczasem już w dacie sporządzenia analizy urbanistycznej na działce nr 353/6, powstałej z podziału działki nr 353/2, były już co najmniej dwa budynki. Dodać należy, że brak jest w aktach sprawy dokumentów, które pozwoliłyby ustalić, w jaki sposób są one zlokalizowane.
Z tych względów nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości stanowiska organów administracji zajętych w niniejszej sprawie, co do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, a w szczególności, czy są one zgodne ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18 w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, określenia jej gabarytów oraz linii zabudowy. Brak określonych przepisami prawa załączników do decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazane wyżej wady samej analizy stwarzają sytuację, w której analizy tej nie można uznać za podstawowy dowód w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego.
Niewłaściwie przeprowadzona analiza, niezgodne z przepisami u.p.z.p. załączniki graficzne do analizy, to nie jedyne braki postępowania, które przesądziły o uwzględnieniu skarg.
Należy podkreślić, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10), a więc w rozpatrywanej sprawie dawnej działki nr 353/2 – obecnie działki lub działek, na której (których) zlokalizowana jest zabudowa usługowa – magazynowa, zakład produkujący meble. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.
Przy czym ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.
Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy należy zatem wskazać konkretne argumenty przemawiające za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich w wypadku ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwami, jeżeli tego rodzaju parametry ustalono, jak i konkretnych argumentów świadczących o tym, że ich przyjęcie zgodnie z wnioskiem inwestora nie jest uzasadnione, gdyż naruszy zastany ład przestrzenny, w wypadku ustalenia parametrów w oparciu o wartości średnie. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentów zabrakło. Organy obu instancji ponownie nie uzasadniły przekonująco, dlaczego ustaliły parametry nowej zabudowy we wskazany w decyzjach sposób.
Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe i opisuje przebieg postępowania. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie wskazano jedynie, że "analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego oparta na zgromadzonym materiale dowodowym wykazała możliwość określenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji za uzasadnione uznał określenie parametrów planowanej inwestycji w oparciu o wartości uśrednione wynikające z analizy urbanistycznej. Błędnie przy tym stwierdził, że ustalona w zaskarżonej decyzji górna granica wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – "4,5 m" jest zgodna z wartością oczekiwaną przez inwestora. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 14 września 2016 r. skarżący M. M. określił bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 5 m. 2 stycznia 2017 r. skarżący M. M. określił wysokość kalenicy na 7 m a okapu do 4,5 m. Organ drugiej instancji nie odniósł się do możliwości określenia innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z przyjętych w analizie wartości uśrednionych.
Wyjaśnić przy tym należy, że ustalenie odmiennych niż średnie parametrów inwestycji nie może być uznane za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika.
Treść uzasadnienia odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego A. M. w zakresie dotyczącym braku kontynuacji funkcji oraz znacznego wzrostu ruchu samochodowego należy zauważyć, że kwestie te były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie dotyczącej tej inwestycji o sygn. akt II SA/Łd 870/18. W uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2018 r. sąd wyjaśnił już, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się skutków ewentualnego wzmożenia ruchu pojazdów z uwagi na charakter inwestycji, brak bowiem ustawowych podstaw do analizowania powyższych okoliczności. W wyroku z 22 listopada 2018 r. sąd za bezpodstawny uznał również zarzut braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę wskazując przy tym, że dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Zabudowa usługowa istnieje na działce 353/2.
W wyroku z 22 listopada 2018 r. ustalenie to sąd uznał za wystarczające do przyjęcia wniosku o kontynuacji funkcji. Ocena ta jest wiążąca w niniejszej sprawie. Nadto należy wyjaśnić, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organ nie bada zagadnień techniczno-budowlanych, w tym "parametrów wybudowanych pomieszczeń", gdyż jest to zastrzeżone do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.
Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Organy administracji nie w pełni wykonały wskazania zawarte w wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] r.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego A. M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) sąd zasądził na rzecz skarżącego M.M. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zastosują się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18. Organy administracji ustalą prawidłowo stan faktyczny, w szczególności poddadzą analizie zabudowę istniejącą na działkach powstałych z podziału działki nr 353/2, w tym na działce nr 353/6. Wyniki tych ustaleń udokumentują we właściwy sposób. Usuną wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku wadliwości dotyczące załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Wydaną decyzję należy uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. dc