Uzasadnienie
II SA/Łd 886/05
Uzasadnienie
W dniu 14 czerwca 2004 roku K. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wskazując jako powierzchnię ogólną gospodarstwa 34 ha i 54 ary.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił K. K. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 na działki nr 4 i 10. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku kontroli administracyjnej stwierdzono, że działki nr 4 i 10 zostały już objęte wnioskami o przyznanie płatności przez ich dzierżawcę, co wyłącza możliwość przyznania dopłat właścicielowi tych gruntów.
Po rozpoznaniu odwołania K. K., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatności te przysługują faktycznemu użytkownikowi nieruchomości rolnych, którym jest dzierżawca, który wystąpił w wnioskiem o przyznanie dopłat w dniu 9 czerwca 2004 roku.
Kolejną decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił K. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 0,00 złotych, która będzie potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 2.591,10 złotych, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że należy odmówić przyznania płatności bezpośrednich ze względu na niezgodności między zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej sumą powierzchni działek rolnych.
W odwołaniu z dnia 3 kwietnia 2005 roku K. K. podniósł, iż nabył grunty na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego i jako właściciel gruntów wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich. Okazało się jednak, iż grunty są dzierżawione, a dzierżawca bez porozumienia złożył wniosek o przyznanie dopłat. Aby nie utracić dopłat w związku z pozostałą częścią posiadanych gruntów, strona dobrowolnie wycofała wniosek w tej części.
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie. W motywach wskazano, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił już przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego powyższa decyzja została utrzymana w mocy w dniu [...]. K. K. nie składał żadnych innych wniosków w sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie zaś wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich. W związku z powyższym organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] stała się ostateczna i obowiązuje również w roku 2005, wobec czego postępowanie należało umorzyć. Wnioskodawca wystąpił o nowe dopłaty za rok 2005, nie zaś 2004, mając uporządkowany stan prawny nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ II instancji stwierdził, iż wniosek o przyznanie płatności został podpisany przez skarżącego, a zatem należy przyjąć, iż znane mu były zasady przyznawania płatności. Zgodnie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr [...] obniżki i wyłączenia, przewidziane w tytule IV, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek nie był poprawny pod względem formalnym, a zatem nie została spełniona przesłanka braku zawinienia. Ponadto wskazano, iż w sprawie przyznania dopłat na rok 2005 toczy się odrębne postępowanie.
Pismem z dnia 9 listopada 2005 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował, iż decyzją z dnia [...] Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż bezspornym jest, że na skutek wniosku K. K. z dnia 14 czerwca 2004 roku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zostały wydane przez organy administracyjne dwie ostateczne decyzje. Jednakże nie sposób przyjąć, że decyzje te mają taki sam zakres przedmiotowy, które to założenie legło u podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i uchylenia w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...].
Należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] dotyczyła odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jedynie w odniesieniu do działek o nr ewidencyjnym 4 i 10. Natomiast kolejną decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego odniósł się do całości wniosku K. K.. Oznacza to zatem, iż zakres przedmiotowy decyzji był jedynie częściowo tożsamy, organy orzekły bowiem dwukrotnie jedynie w stosunku do działek o nr 4 i 10. W związku z powyższym, wobec braku tożsamości przedmiotu decyzji, należy uznać, iż nie zaistniały przesłanki do twierdzenia, że w sprawie zapadła już decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącego i brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.
Wskazać także należy, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Na jego podstawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie. Stosownie natomiast do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchylając decyzję w całości powinien zatem umorzyć postępowanie pierwszej instancji, natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego nie wskazał w istocie, jakie postępowanie zostało zaskarżoną decyzją umorzone.
Ponadto w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 107 Kpa. Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Przepis art. 107 § 1 Kpa wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Motywy decyzji powinny być zaś tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1998 roku o sygn. akt II SA 96/98 oraz z dnia 28 października 1998 roku o sygn. akt I SA/Gd 1651/96).
Zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. powyższych wymogów nie spełnia, przede wszystkim nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny i zrozumiały przesłanek, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie dotyczy także decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano jedynie, iż organ odmawia przyznania płatności bezpośrednich ze względu na niezgodności pomiędzy sumą powierzchni działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, nie wskazano – co wydaje się być szczególnie istotne dla sprawy - przyczyn wystąpienia niezgodności.
W konsekwencji organ prowadzący postępowanie nie wykazał w oparciu, o jakie dowody przyjął ową okoliczność za udowodnioną. Wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numerów i dat rozporządzeń Komisji (WE) przyjętych za podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 § 3 Kpa, gdyż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wyjaśnienie, dlaczego organ zastosował dany przepis w sprawie. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść konkretnego, znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu in extenso. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985 roku o sygn. akt SA/Kr 579/85).
Sąd zwrócił również uwagę na fakt, iż skarżący podnosił w toku postępowania odwoławczego, że w związku z zakwestionowaniem prawa do płatności bezpośrednich w stosunku do działek o nr 4 i 10, skorygował wniosek o przyznanie płatności, wyłączając z powierzchni gruntów rolnych objętych wnioskiem, sporne działki. Z treści zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy nie wynika jednak w żaden sposób, aby ustalenie przez organ tej okoliczności miało miejsce. Tymczasem organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 1996 roku o sygn. akt SA/Sz 2214/95 czy z dnia 22 kwietnia 1998 roku o sygn. akt I SA/Lu 21/98).
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, mając na uwadze fakt, iż postępowanie w sprawie z wniosku K. K. toczy się od początku ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...], organ wyjaśni dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego oraz prawnego i rozważy jego ocenę w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, a stanowisko uzasadni stosownie do wymogów wynikających z treści art. 107 § 3 Kpa.
Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku.
Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 p.p.s.a.).