Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Poświętne z dnia 18 lipca 2022 r. odmawiającą E. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką T. G. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności jej matki, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Tym samym – jak podkreślił organ odwoławczy - w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do matki skarżącej, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, że T. G. (ur. [...] r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] r. znak: [...] zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie da się ustalić od kiedy niezdolność ta istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 lutego 2022 r.
W analizowanej sprawie, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę T. G., spełnione są bowiem dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast w okolicznościach sprawy brak jest, jak to trafnie wskazał organ I instancji, bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną opieką nad matką.
W ocenie organu II instancji, w przypadku E. M. trudno mówić o rezygnacji z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mamą, bowiem zaprzestała ona aktywności zawodowej około 15 lat, kiedy otrzymała rentę po zmarłym mężu w maju 2007 r. Natomiast jak wynika z oświadczenia z dnia "30.03.2020 r." mamą zajmuje się od grudnia 2020 r., a niepełnosprawność matki skarżącej T. G. datuje się znacznie później, bowiem dopiero od 23 lutego 2022 r.
Tym samym Kolegium oceniło, że w toku postępowania ustalenia wymagało, czy skarżąca występując z żądaniem przyznania jej tego świadczenia w istocie nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają ze sobą w związku.
Ponadto kolegium podkreśliło, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 i 1a art. 17 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazany związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ musi się opiekować niepełnosprawnym.
Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, iż z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 lutego 2022 r. wynika, iż jej mama jest niepełnosprawna i wymaga stałej i trwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji dodał przy tym, że o ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/ i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Tym samym legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki.
W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką T. G., co znajduje potwierdzenie w ustaleniach pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym z dnia 30 marca 2022 r. oraz jej oświadczeniu z dnia "30.03.2020 r." złożonym pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Kolegium dodało również, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 marca 2022 r. wynika, iż E. M. wraz z matką T. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. E. M. sprawuje całodobową opiekę nad matką od grudnia 2020 r., kiedy to T. G. przebywała w szpitalu z powodu udaru. T. G. ma 82 lata, jest osobą chorą, zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki innych osób, ma niedowład ręki, nogi, choruje na nadciśnienie. Systematycznie przyjmuje leki, porusza się przy pomocy laski, samodzielnie spożywa posiłki.
E. M. jest osobą niepracującą zarobkowo, pobierającą rentę rodzinną po zmarłym mężu. W ramach sprawowanej od grudnia 2020 r. opieki nad matką wykonuje ona następujące czynności: przygotowuje i podaje posiłki (matka nie wymaga specjalnego przygotowywania posiłków, są to posiłki dla obydwu Pań), podaje leki (2 razy dziennie), sprząta pokój i łazienkę (codziennie ok. 2 godz.) pierze i wymienia pościel (raz na 2 tygodnie), pierze ubrania (co 3 dni), pomaga w wyjściu na spacer (w zależności od pogody), umawia wizyty lekarskie (w miarę potrzeb) pomaga w ubieraniu i rozbieraniu, wspiera podczas kąpieli i codziennej higienie. E. M. nie ma rodzeństwa.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Kolegium, przedstawiony zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza całkowicie podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby skarżąca przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak zauważył organ I instancji, opieka nie wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzenie gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków), które wykonywane są w każdej rodzinie przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie przekraczają zakresu opieki przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.
Nadto, część z tych czynności nie jest wykonywanych każdego dnia. Natomiast czynności związane z opieką nad matką polegające na myciu, ubraniu, podaniu leków nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej i nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Zdaniem organu II instancji, podkreślenia wymaga - przy jednocześnie nie bagatelizowaniu stanu zdrowia T. G. - że z akt sprawy nie wynika, iż ww. jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Wręcz przeciwnie, jak wynika z wywiadu, porusza się samodzielnie przy pomocy laski, samodzielnie spożywa posiłki (nie ma konieczności karmienia).
Kolegium stwierdziło, że zakres samodzielności matki skarżącej, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium nie kwestionując osobistego zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką, jest zdania, iż nie jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej. To zaś oznacza, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącej o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Skarżąca w żaden sposób nie wykazał, aby rezygnacja z pracy lub jej niepodejmowanie miało związek z koniecznością podjęcia opieki nad matką.
Nadto organ odwoławczy dodał, że E. M. zaprzestała aktywności zawodowej już od około 15 lat, kiedy otrzymała rentę po zmarłym mężu w maju 2007 r., a nie z w związku z koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Przy tym bezspornym jest, iż niepełnosprawność matki skarżącej T. G. datuje się znacznie później, bowiem dopiero od lutego 2022 r. Nie może umknąć uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za samą opiekę, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Kolegium wskazało, że nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącej i zasadności udzielania jej wsparcia w codziennych czynnościach, należy podkreślić, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie organu II instancji, nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką jest w pełni uzasadniona.
Organ odwoławczy zauważył także, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż wnioskodawczym ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. sprawy: [...] oraz z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. sprawy: [...] wynika, że E. M. pobierała rentę rodzinną po mężu w okresach od 30.05.2007 r. do 31.03.2010 r. oraz od 22.03.2011 r. do 30.04.2014 r. Obecnie ma przyznaną rentę rodzinną po mężu od 16.07.2014 r. E. M. nie ma ustalonego prawa do innego świadczenia ZUS i nie pobiera świadczeń w zbiegu. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia 01.03.2021 r. znak: [...] wynika, iż E. M. od dnia 1 marca 2021 r. pobiera rentę rodzinną po waloryzacji w kwocie 1.298,29 zł (netto).
Jednakże w kwestii odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ww. przesłanki negatywnej Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Zatem w sprawie – zdaniem organu odwoławczego - mimo tego, iż organ I instancji nie poinformował skarżącej o możliwości zawieszenia renty, to nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej bowiem nie spełnione są przesłanki określone wart. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/brakiem podejmowania pracy a opieką nad matką.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E. M., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 i n. u.ś.r. Skarżąca wniosła o decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.
Zdaniem skarżącej, nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne w myśl przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności niewyjaśnienie, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, której ciężki stan zdrowia uniemożliwia samodzielną egzystencję. Skarżąca dodała, że zakres tej opieki uniemożliwia jej zatrudnienie.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Stosownie do art. 15 zzs4 ust.3. ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 7 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku w związku z oświadczeniem skarżącej o braku możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 grudnia 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z at. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organy dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
Materialnoprawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały określone w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r..
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest spełnienie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki oraz pozostawania skarżącej i jej matki - osoby niepełnosprawnej - w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trafnie podnosi w zaskarżonej decyzji, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności jej matki. Zasadnie organ przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim - w stosunku do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych – różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego według kryterium wieku osoby niepełnosprawnej w chwili powstania niepełnosprawności. W niniejszej sprawie oznacza to, że powyższe kryterium nie powinno być uwzględniane na potrzeby ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Mając na uwadze kolizję pobieranego świadczenia – renty rodzinnej z ubieganym się świadczeniem pielęgnacyjnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, Sąd wskazuje, iż podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd stanowiący, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę lub rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rodzinnej. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 253/21, LEX nr 3194913).
Jednocześnie należy przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w orzecznictwie, że aby zagwarantować stronie wybór, nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
W ocenie organu odwoławczego przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką nad matką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Należy podkreślić, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki.
W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2022 r., II SA/Po 917/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako - CBOSA). Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić rzeczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r.; I OSK 516/19, CBOSA).
Zatem w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA).
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują ani nie dookreślają pojęcia opieki. Ustawodawca nie wskazał cech jakie miałaby spełniać opieka, w szczególności, aby musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., (sygn. akt I OSK 786/21) podnosi, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę.
Sprawowanie opieki nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. W orzecznictwie przyjmuje się, że "opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21). Organy winny zatem wziąć pod uwagę, że sam fakt, iż podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, w ograniczonym zakresie poruszać się i spożywać posiłki, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia przez opiekuna.
Przedmiotem oceny powinny być okoliczności pozwalające ustalić, czy w sprawie istnieje konieczność pozostawania w ciągłej gotowości do opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej w jej czynnościach życiowych i w codziennej, niezbędnej aktywności.
W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że stan matki skarżącej oraz zakres niezbędnej opieki świadczą o tym, że skarżąca nie spełnia warunku polegającego na tym, aby opieka była sprawowana w sposób stały a skarżąca była potrzebna matce w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. W ocenie Sądu ocena ta była przedwczesna, bowiem nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.
Z ustaleń pracownika socjalnego dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 30 marca 2022 r. wynika, że matka skarżącej ma 82 lata, przeszła udar, ma niedowład ręki i nogi, drżące ręce uniemożliwiające wykonywanie prostych czynności. Porusza się z trudem o lasce. Najtrudniej jest jej wstać z łóżka o własnych siłach. Matka skarżącej nie wymaga karmienia, jednak skarżąca nie tylko przygotowuje posiłki, ale również je matce podaje. W wywiadzie pracownik socjalny wymienia czynności, jakie "przede wszystkim" wykonywane są przez skarżącą w związku z opieką nad matką. Takie sformułowanie w wywiadzie środowiskowym sugeruje, że skarżąca wykonuje także inne czynności opiekuńcze poza wymienionymi, które nie zostały opisane. Skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w skardze do Sądu wskazuje, że jej matka wymaga opieki całodobowej. Wobec powyższych danych pochodzących z wywiadu, zdaniem Sądu organy winny poczynić dalsze, bardziej precyzyjne ustalenia, pozwalające na ocenę, czy stan zdrowia pani T. G. pozwala, aby pozostawała w domu sama na kilka godzin, co pozwoliłoby skarżącej na świadczenie pracy w tym czasie, czy też matka skarżącej wymaga ciągłej gotowości do pomocy, w szczególności, czy jest w stanie samodzielnie wziąć sobie posiłek wcześniej przygotowany przez skarżącą, podnieść się, aby dojść do toalety lub w razie upadku, wykonywać codzienne czynności, zareagować prawidłowo na codzienne sytuacje, jak odczucie chłodu, gorąca, pragnienia.
W realiach niniejszej sprawy są to w ocenie Sądu informacje istotne, rzutujące na ocenę istnienia lub braku potrzeb osoby niepełnosprawnej wymagających od opiekuna stałej gotowości do świadczenia pomocy. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Treść dokumentu wywiadu środowiskowego wskazuje, że ustalenia w nim zawarte nie pozwalają na wystarczająco dokładną analizę istotnych okoliczności i faktów, natomiast w sferze wniosków dokument ten nakierowany jest na fakt pobierania przez skarżącą renty rodzinnej, jako przeszkodę do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie przez organ zatem, że stan zdrowia matki skarżącej nie wymaga stałej obecności opiekuna, uznać należy za przedwczesne, dokonane bez zgromadzenia całości wymaganego w sprawie materiału dowodowego odnośnie wszystkich faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Na gruncie powyższych rozważań Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. A ponadto organy nie dokonały należytej analizy w okolicznościach sprawy art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem dokonać oceny, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, w tym zbadania zakresu sprawowanej opieki i w konsekwencji czy zaistniał w sprawie związek przyczyno-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. W sytuacji stwierdzenia, że jedyną negatywną przesłanką jest pobieranie przez skarżącą renty, organ wezwie ją do złożenia oświadczenia, które świadczenie wybiera, tj. rentowe czy pielęgnacyjne i przedłożenia odpowiednich dokumentów, jak również poinformuje ją o kwestii spełniania przesłanek do wnioskowanego świadczenia.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.
ES