Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 917/22

Uzasadnienie

II SA/Łd 917/22

Zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2022 r. (Nr 198/2022, znak: WOP.7721.95.2022.ATK) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z 28 grudnia 2021 r. (Nr 813/2021, znak: PINB/7355/2083-20/R-5034/2021/S/AWO), którą organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu okiennego w pokoju lokalu nr 33, w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego prawej oficyny nr [...] - usytuowanego w południowo-zachodniej części nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] 13 w Ł. (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]) w granicy z nieruchomością gruntową, położoną przy ul. [...] 62 w Ł. (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]).

Z akt sprawy wynika, że Gmina Miasto Ł. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia nielegalnych (posadowionych w bezpośredniej granicy działki) otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] 13 (dz. [...], obręb [...]) w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...] 62 (dz. [...], obręb [...]).

W wyniku przeprowadzonych oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził, iż w ścianie granicznej (zachodniej) budynku prawej oficyny budynku przy ul. [...] 13 występują 4 szt. otworów okiennych: otwór okienny w poziomie 1 piętra (lokal 31), dwa otwory okienne w poziomie II piętra (lokal 33) o wymiarach 0,9 m x 1,4 m oraz 0,7 m x 1,2 m i jeden otwór okienny w poziomie III piętra (lokal 35) o wymiarach 0,9m x 0,9m.

Następnie organ I instancji ustalił następujące okoliczności:

1. - na podstawie informacji z [...] Ośrodka Geodezji ustalono, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] od założenia ewidencji gruntów w latach 70-tych ubiegłego wieku, figurują jako odrębne działki ewidencyjne;
2. - Archiwum Państwowe powiadomiło, iż w jego zasobach nie odnaleziono decyzji: o pozwoleniu na budowę wraz z projektem pierwotnym, projektów budowlanych, w tym takich, w których wyrysowano przedmiotowe okna, inwentaryzacji, dokumentacji związanej z odbiorem budynku mieszkalnego, wielorodzinnego czterokondygnacyjnego prawej oficyny nr [...], zlokalizowanego w południowo-zachodniej części nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...] 13 (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]) oraz dokumentów dotyczących realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianach zachodniej i południowej ww. budynku w granicy z nieruchomościami gruntowymi położonymi przy ul. [...] 62 i ul. [...] 64;
3. - Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. poinformował, iż wykonanie przedmiotowych otworów okiennych nie zostało zgłoszone do ww. organu;
4. - Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w Ł. przy ul. [...] 13 powiadomiła, iż prawo do dysponowania nieruchomością lokalową nr 33 posiada M.P. S. oraz M. S., a przedmiotowe otwory okienne wykonano w pokoju oraz w kuchni. Ponadto, Wspólnota nie dysponuje informacja, czy dokumentami na bazie, których można stwierdzić, czy powyższe prace zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, oraz kto był inwestorem, a także w jakim czasie zostały wykonane.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo M.P., zam. w Ł. przy ul. [...] 13 m. 33 z 7 października 1974 r. skierowane do Urzędu Dzielnicowego Ł. -Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej o udzielenie zezwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 33 przy ul. [...] 13. W tym piśmie M.P. powoływała się na fakt uzyskania z Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych Ł. -Ś. zezwolenie na wykonanie otworu okiennego, co potwierdza znajdująca się w dokumentach odpowiedź MZBM z 30 września 1974 r. wyrażająca zgodę pod warunkiem uzyskania pozwolenia z Urzędu Dzielnicowego Ł. -Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej, a także decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 23 października 1974 r. udzielająca M.P. pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 33 na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. [...] 13. Z załącznika do ww. decyzji wynika, iż projektowane okno miało powstać w pomieszczeniu kuchni.

Dodatkowo w aktach sprawy jest również podanie M.P. z 16 lutego 1977 r. skierowane do Urzędu Dzielnicowego Ł. -Ś. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej o zezwolenie na wybicie otworu okiennego od strony [...], w lokalu nr 33 przy ul. [...] 13. Na przeprowadzenie tych prac M.P. posiadała zgodę Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Ł. -Ś. z 16 lutego 1977 r. stanowiącą załącznik do wspomnianego pisma. W dokumentacji sprawy znajduje się również odpowiedź Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. z 19 marca 1977 r. informująca, iż złożone 16 lutego 1977 r. wraz z podaniem dokumenty nie spełniają wymogów zbioru dokumentacyjnego koniecznego do uzyskania pozwolenia na budowę. W celu uzyskania pozwolenia na wybicie okna należy przedłożyć: zgodę właściciela posesji nr 13 przy ul. J., zgodę właściciela posesji nr 62 przy ul. [...], projekt techniczny podpisany przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania zawierający opis techniczny, obliczenia statyczne, plan sytuacyjny, rysunki techniczne.

Oprócz tego, w aktach znajduje się kolejne podanie M.P. z 4 maja 1977 r. o zezwolenie na wybicie otworu okiennego od ul. [...] w lokalu nr 33 przy ul. [...] 13, zawierające załącznik w postaci zgody PGM Ł. -Ś., oraz adnotację na ww. dokumencie stwierdzającą, iż posesja [...] 62 jest w administracji PGM Ł. -Ś. i nie ma przeciwskazań na wybicie otworu okiennego oraz projekt techniczny zawierający opis techniczny, plan sytuacyjny i rysunki techniczne. Ponadto decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 6 maja 1977 r., którą to po rozpatrzeniu wniosku z 4 maja 1977 r. zgłoszonego przez M.P. udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w lokalu nr 31 - wychodzącego na posesję nr 62 przy ul. [...], na działce położonej w Ł. przy ul. [...] 13.

Z akt również wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury, z prośbą o rozważenie możliwości: stwierdzenia wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., uchylenia lub zmiany na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. lub uchylenia albo zmiany na podstawie art. 163 k.p.a. decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. -Ś. z 6 maja 1977 r. oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. -Ś. z 23 października 1974 r. Organ wskazał, iż w przypadku braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia albo zmiany ww. decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zwraca się z prośbą o przekazanie ww. pisma do Wojewody jako organu właściwego, z prośbą o rozważenie możliwości: stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. lub uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie na podstawie art. 161 § 2 k.p.a. wspomnianych wyżej pozwoleń na wykonanie spornych okien.

W odpowiedzi Wydział Urbanistyki i Architektury [...] nie stwierdził podstaw do wygaszenia, uchylenia albo zmiany przedmiotowej decyzji na podstawie art. 162, 165 k.p.a. Nie stwierdził również celowości wystąpienia do Wojewody [...] z prośbą o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powołując się na art. 37b ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Decyzja taka nawet jeśli jest obciążona wadą prawną, jest wiążąca i pozostaje w obiegu prawnym.

W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi 17 lutego 2021 r. wydał decyzję Nr 78/2021 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności wykonania spornych otworów okiennych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 kwietnia 2021 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w Łodzi i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia argumentując, iż umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności wykonania spornych otworów okiennych miało charakter przedwczesny, bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien pozyskać informację od M.P. –S. (współwłaścicielki lokalu nr 33) czy kiedykolwiek była właścicielką lokalu nr 31 w budynku przy ul. [...] 33, bądź czy występowała z wnioskiem o wykucie otworu okiennego w lokalu nr 31 w zachodniej ścianie zewnętrznej prawej oficyny ww. budynku.

W ocenie Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ stopnia powiatowego winien ponadto ustalić, czy sporne otwory okienne wykonane zostały zgodnie z decyzjami zezwalającymi na ich wykucie oraz opisami technicznymi do nich załączonymi. W sytuacji ustalenia, iż ww. otwory okienne zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzjach zatwierdzających planowane roboty budowlane organ nadzoru budowlanego zobligowany będzie rozważyć czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania na gruncie ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, organ I instancji winien ustalić czy decyzje udzielające pozwolenia na wykonania spornych otworów są decyzjami ostatecznymi w administracyjnym toku postępowania.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził dodatkowe oględziny lokalu nr 33 znajdującego się na II piętrze prawej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego i dokonał ponownego pomiaru otworów okiennych. W ich wyniku stwierdził, iż wymiar otworu okiennego w kuchni wynosi: 0,94 m X 1,39 m, wymiar zewn. 0,82 m x 1,38 m. Natomiast wymiar otworu okiennego w pokoju wynosi od wewnątrz 1,06 m x 1,47 m, a od zewnątrz 0,96 m x 1,42. Organ stwierdził również, iż przedmiotowe okna są jedynymi w tych pomieszczeniach.

Na podstawie pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Departamentu Planowania i Rozwoju Gospodarczego [...] z 19 lipca 2021 r. organ ustalił, że omawiane wcześniej decyzje w przedmiocie pozwolenia na wykonanie spornych otworów okiennych z 1974 r. i 1979 r. są ostateczne w administracyjnym toku postępowania.

Ponadto organ stopnia powiatowego wezwał M.P. S. do złożenia wyjaśnień, czy kiedykolwiek była właścicielką lokalu 31, oraz czy kiedykolwiek występowała z wnioskiem o wykucie otworu okiennego w lokalu 31 w zachodniej ścianie zewnętrznej prawej oficyny tego budynku. W uzasadnieniu wezwania, organ podał, iż w aktach sprawy znajduje się podanie M.P., zam. przy ul. [...] 13 m 33 do Urzędu Dzielnicowego Ł. -Ś. z 4 maja 1977 r. o udzielenie zezwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 33 od strony [...]. Natomiast wydana decyzja nr 601/16/77 z 6 maja 1977r. o pozwoleniu na wykonanie otworu okiennego odnosi się do mieszkania nr 31. W tej sytuacji organ zobowiązany jest wyjaśnić, czy nastąpił jedynie błąd pisarski w ww. decyzji, czy też pozwolenie odnosi się faktycznie do innego lokalu.

W odpowiedzi M.P. S. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi drogą e-mailową, iż jest w posiadaniu nienumerowanej decyzji Urzędu Dzielnicowego z 23 października 1974 r. dającej zgodę na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 33 przy ul. [...] 13 oraz decyzji Urzędu Dzielnicowego z 6 maja 1977 r. również wyrażającej zgodę na wykonanie otworu okiennego lokalu nr 33 - wychodzącego na posesję nr 62 przy ul. [...] na działce położonej przy ul. [...] 13. Strona oświadczyła również, iż nigdy nie mieszkała w Ł. przy ul. [...] pod innym numerem niż 13 i w innym lokalu niż pod numerem nr 33.

W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał M.P. S. do osobistego stawiennictwa się w charakterze strony w siedzibie PINB w Łodzi celem złożenia zeznań w sprawie wykonania otworów okiennych w mieszkaniu nr 33 (II piętro) w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Ł. przy ul. [...] 13 w granicy z nieruchomością przy ul. [...] 62. Z dołączonego do akt protokołu przesłuchania strony z 14 grudnia 2021 r. wynika, że M.P. S. zeznała, iż w lokalu mieszkalnym przy ulicy [...] 13 nr 33 w Ł. mieszka od 1945 r. Obecnie lokal ten objęty jest prawem własności M.P.S. i jej męża. Nigdy nie mieszkała w lokalu nr 31 przy ul. [...] 13 w Ł. i nigdy nie występowała o wykonanie otworów okiennych w lokalu nr 31. Ponadto, strona oświadczyła, iż w lokalu nr 31 przy ul. [...] 13 nigdy nie mieszkała jej mama - M.P..

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 28 grudnia 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w pomieszczeniu kuchennym lokalu nr 33, w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego prawej oficyny nr [...] - usytuowanego w południowo-zachodniej części nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] 13 w Ł. (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] 0 - w granicy z nieruchomością gruntową, położoną przy ul. [...] 62 w Ł. (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]). W ustawowym terminie strony nie odwołały się od tej decyzji, wobec powyższego stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Ponadto, decyzją z 28 grudnia 2021 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu okiennego w pokoju lokalu nr 33, w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego prawej oficyny nr [...] - usytuowanego w południowo-zachodniej części nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] 13 w Ł. (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] 0 - w granicy z nieruchomością gruntową, położoną przy ul. [...] 62 w Ł. (nr działki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]), argumentując, iż sporny otwór okienny został wykonany na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu administracji budowalnej, nie był zatem wykonany samowolnie, w związku z czym dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasta Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w ten sposób, iż na właściciela lokalu nałożony zostanie obowiązek doprowadzenia robót budowlanych w lokalu nr 33 w budynku przy ul. [...] 13 w Łodzi, związanych z wykonaniem otworu okiennego w pokoju do stanu zgodnego prawem, a polegających na zamurowaniu tegoż otworu okiennego cegłą pełną, ze wskazaniem w decyzji terminu wykonania tego obowiązku (nie dłuższego niż 2 miesiące od daty wydania decyzji), ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

1. 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również bezzasadną ocenę, że wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w brzmieniu przyjętym w decyzji wystąpiły w stanie faktycznym sprawy i zostały należycie udowodnione - przeprowadzone postępowanie nie wskazuje bowiem, by dogłębnemu zbadaniu poddano kwestie:
2. • kiedy przedmiotowy otwór okienny został wykonany, co jest konieczne do ustalenia, czy roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego zostały zrealizowane zgodnie z prawem, tj. w okresie obowiązywania ostatecznej i wykonalnej decyzji obejmującej pozwolenie na budowę;
3. • w sposób nieuprawniony organ I instancji dokonał nadinterpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że "wykonanie otworu okiennego nastąpiło w zakresie lokalizacji zgodnie z zatwierdzonym projektem", pomimo ustalenia, że:
4. - pozwolenie na budowę (decyzja nr 601/16/77 z 06.05.1977 r.) w przedmiocie wykonania otworu okiennego, jak również opis techniczny do projektu budowlanego dla otworu dotyczyły innego lokalu mieszkalnego, tj. lokalu nr 31, a nie lokalu nr 33 (którego dotyczy niniejsze postępowanie), co winno skutkować uznaniem, że roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego zostały wykonane bez wymaganego zezwolenia;
5. - istniejący otwór okienny ma inne wymiary, niż otwór przewidziany w ww. decyzji z 06.05.1977 r.;
6. • uznanie przez organ I Instancji, że w treści decyzji z 06.05.1977 r. wskazanie mieszkania nr 31 jest wynikiem oczywistej omyłki, jak również przyjęcie, że (pomimo wykazanej rozbieżności w wymiarach otworu okiennego między dokumentacją projektową, a pracami wykonanymi) wykonanie robót jest nieistotnym odejściem od projektu budowlanego - stanowi nadinterpretację treści decyzji bądź jej sprostowanie, co nie mieści się w kompetencjach PINB i nie może być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia;
7. 2. § 207 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - a to wobec niepodjęcia ustaleń, czy niespełnienie warunków tego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (co organ sam stwierdza w treści decyzji wskazując, ze otwory okienne naruszają normy § 12 ust. 1 i § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi zagrożenie dla życia ludzi- co w myśl § 207 ust.2 uzasadnia zastosowanie przepisów rozporządzenia również do użytkowanych budynków istniejących.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W toku postępowania odwoławczego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zlecił uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uzyskał stanowisko Wydziału Urbanistyki i Architektury, który przy piśmie z 06.04.2022 r. wyjaśnił, że decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. -Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 06.05.1977 r. wydana została dla lokalu nr 31 (w załączeniu przesłano uwierzytelnioną kopię ww. decyzji wydanej M.P. wraz z opisem technicznym i częścią graficzną - są to te same dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy). Przekazano również uwierzytelnione kopie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonania otworu okiennego w lokalu nr 33 oraz wniosek i zaświadczenie o samodzielności przedmiotowego lokalu wraz z jego inwentaryzacją z 2006 roku. W dniu 12.05.2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił z zapytaniem do organu stopnia powiatowego, czy Archiwum Zakładowe [...] przesłało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi dokumenty, wymienione w postanowieniu ŁWINB nr 36/2022, a także czy zostało ustalone kiedy otwór okienny w pokoju lokalu nr 33 przy ul. [...] 13 został pierwotnie wykonany i czy kiedykolwiek wymieniano stolarkę okienną ze starej na nową oraz czy w związku z tym wykonywane były inne roboty związane np. z wielkością otworu.

W odpowiedzi na ww. pismo, organ I instancji 26.05.2022 r. stwierdził, iż nie otrzymał żadnych dodatkowych dokumentów z Archiwum Zakładowego [...], a przedmiotowe otwory okienne w lokalu mieszkalnym 33 przy ul. [...] 13, zgodnie z zeznaniem M.P.1, zostały wykonane w 1974 r. i 1979 r. Organ również nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów bądź informacji wskazujących by przedmiotowe okna były przebudowywane, bądź wymieniano w nich stolarkę. Pismem z 12.07.2022 r. organ II instancji zwrócił się do Wydziału Zarządzania Kontaktami z Mieszkańcami Departamentu Organizacji Urzędu i Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta Ł. z prośbą o wskazanie, czy M.P., zam. w Ł. przy ul. [...] 13 m. 33 bądź M. P.S., zam. w Ł. przy ul. [...] 13 m. 33 były kiedykolwiek najemcami lokalu nr 31 przy ul. [...] 13 w Łodzi, a także o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 31 przy ul. [...] 13 w Ł. w latach 1974-1977 ponieważ w ocenie Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumenty które zostały przesłane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi dokumenty dotyczą tylko lokalu nr 33. Odpowiadając na ww. pismo, Urząd Miasta Ł. przesyłał jedynie uwierzytelnione kserokopie decyzji z 06.05.1977 r., która znajduje się w aktach sprawy zarówno organu I, jak I II instancji nie odnosząc się do prośby o wskazanie czy strony były kiedykolwiek najemcami lokalu nr 31 przy ul. [...] 13 w Łodzi.

Organ odwoławczy ustalił, że w ścianie zewnętrznej zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] 13 w Ł. w granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] 62 wykonane zostały 4 otwory okienne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest otwór okienny znajdujący się w pokoju lokalu nr 33, w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego prawej oficyny nr [...] - usytuowanego w południowo-zachodniej części nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] 13 w Ł. (dz. ewid nr [...], obręb [...]) w granicy z nieruchomością gruntową, położoną przy ul. [...] 62 w Ł. (dz. ewid. Nr [...], obrąb ewidencyjny [...]). Właścicielami ww. lokalu są M.P. S. oraz M. S.. Poprzednim lokatorem lokalu była M.S., matka M.P.-S.

Zdaniem organu odwoławczego istotną sprawą jest fakt, iż działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], od założenia ewidencji gruntów w latach 70-tych ubiegłego wieku w rejestrze gruntów figurowały jako odrębne działki ewidencyjne. Powyższe zatem wskazuje, iż sporne otwory okienne od początku swojego istnienia wykonane zostały w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanego w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...] 62 (dz. [...]. obręb [...]).

Dalej organ podniósł, że w archiwum zakładowym Urzędu Miasta Ł. odnaleziono dokumenty potwierdzające legalność powstania spornych otworów okiennych. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 23 października 1974 r., którą to po rozpatrzeniu wniosku z 7 października 1974 r. M.P., udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w pomieszczeniu kuchni lokalu nr 33 na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. [...] 13. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 6 maja 1977 r., którą to po rozpatrzeniu wniosku z 4 maja 1977 r. M.P. udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w lokalu nr 31 na nieruchomości, położonej w Ł. przy u. [...] 13. W ocenie organu w tej ostatniej decyzji nastąpił błąd pisarski, bowiem wskazano "wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 31 - wychodzącego na posesję nr 62 przy ul. [...] na działce położonej w Ł. przy ul. [...] 13". Zdaniem organu pozwolenie dotyczy lokalu nr 33, nie zaś lokalu 31. Na potwierdzenie powyższej tezy organ wskazał, że omawiana decyzja wydana została w związku z wnioskiem M.P. z 4 maja 1977 r. o treści "Proszę o zezwolenie na wybicie otworu okiennego od ul. [...] w lokalu nr 33 przy ul. [...] 33. Na przeprowadzenie tych prace posiadam zgodę Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Ł. -Ś.".

Organ zwrócił uwagę, iż w tej decyzji powołano się na wniosek M.P. z 4 maja 1977 r., zaś w opisie technicznym stanowiącym załącznik do ww. decyzji wskazano "Projektowany otwór okienny usytuowany został w lokalu nr ź (nieczytelne) znajdującym się na drugim piętrze w budynku prawej oficyny murowanej / zam. przez Ob. M. P./ w ostatnim trzecim pokoju / układ pokoi amfiladowy/ o pow. 13,32 m²". Organ odwoławczy podkreślił, iż na II piętrze przedmiotowego budynku znajduje się lokal 33, bowiem lokal 31 znajduje się na I piętrze (protokół z oględzin PINB z 24.09.2020 r.).

Dodatkowo organ zaakcentował, że do akt sprawy dołączony został protokół z przesłuchania M.P.1 przez organ I stopnia. Z protokołu przesłuchania strony z 14 grudnia 2021 r. jasno wynika, że M.P.1 w budynku przy ul. [...] 13 mieszka od 1945 r., jednocześnie nigdy nie mieszkała w lokalu nr 31 przy ul. [...] 13, ani też nie występowała o wykonanie otworów okiennych w lokalu nr 31. W lokalu tym także nigdy nie mieszkała M.P..

Wobec powyższej analizy, w ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 6 maja 1977 r. nastąpił błąd pisarski i ww. pozwolenie dotyczy lokalu nr 33, nie zaś lokalu 31.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż pozwolenie na budowę z 1977 r. w przedmiocie wykonania otworu okiennego, jak również opis techniczny dotyczyły innego lokalu mieszkalnego, tj. lokalu nr 31, a nie lokalu nr 33, zaznaczył, iż w aktach sprawy znajduje się również decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 23 października 1974 r. udzielająca pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 33 oraz wniosek M.P. z 7 października 1974 r. w niniejszej sprawie, do którego załączono szkic: widok elewacji, tylnej ściany, prawej oficyny domu przy ul. [...] 13 z okien domu przy ul. [...] 62 (widok na podwórze) sporządzony przez mgr inż. M. S., z którego wynika, iż pod projektowanym oknem na II piętrze usytuowane jest już istniejące okno w lokalu nr 31 na I piętrze. Zdaniem organu powyższego wynika, iż okno w lokalu nr 31 w 1974 r. już istniało (więc musiało być wykonane przed tą datą) i jest to jedyne okno w tym lokalu w ścianie zachodniej, co świadczy o tym, że późniejsze decyzje wydane przez organy administracji nie mogły dotyczyć wykonania okien w lokalu nr 31, tylko nr 33 a tym samym udowadnia, iż w decyzji z 6 maja 1977 wystąpił błąd pisarski.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dokonał nieuprawnionej wykładni treści decyzji bądź wręcz jej sprostowania/wyjaśnienia do czego nie jest uprawniony organ odwoławczy zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wystąpienie do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Ł. o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr 31 przy ul. [...] 13 w latach 1974-1977, aby jednoznacznie dowieść, iż wydana decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 6 maja 1977 r., faktycznie dotyczy lokalu nr 33, a nie lokalu nr 31.

W piśmie Urzędu Miasta Łodzi przesłanym 20 maja 2022 r. odniesiono się jednak tylko do lokalu nr 33, informując, iż po dokonanej kwerendzie zostały przekazane kserokopie wybranych dokumentów z teczek dot. przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby sugerować, iż w Archiwum Zakładowym [...] nie znajdują się dokumenty potwierdzające legalność wykonania okna w lokalu nr 31, a tym samym dowodzące, iż sporne dokumenty faktycznie odnoszą się do lokalu nr 33. Jednocześnie w piśmie z 6 kwietnia 2022 r. przesłanym do organu I instancji Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury stwierdził, iż wspomniana decyzja została wydana dla lokalu nr 31, nie wyjaśniając, ani nie wskazując podstaw tego twierdzenia. Organ odwoławczy jednak nie zgodził się z tą opinią na podstawie argumentów opisanych powyżej, podtrzymując iż jest to oczywista omyłka pisarska.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w odwołaniu, iż sporny otwór okienny narusza normy § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ stwierdził naruszenie generalnej zasady wykonywania otworów okiennych w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 4 m, co wynikało zarówno z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, jak i rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak jednocześnie uznał, że decyzja z 6 maja 1977 r. ukształtowała nową sytuację prawną, co sprawia, że sporny otwór okienny nie został wykonany samowolnie, a zatem niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w rozumieniu art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Tryb naprawczy bowiem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej, a nie wad prawnych ostatecznych decyzji zatwierdzających projekt budowlany. Powołany przepis pozwala nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten nie może służyć naprawie wadliwych decyzji w pozwoleniu na budowę. Inwestor odpowiedzialny jest bowiem wyłącznie za własne działania niezgodne z ostateczną decyzją, a nie za błędy organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem w sytuacji gdy przedmiotowe okno powstało legalnie, to tym samym brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że bezzasadny jest również zarzut dotyczący nieustalenia przez organ I instancji, kiedy rzeczony otwór okienny został wykonany. Organ podkreślił, iż M.P. S. zeznała, że sporne okno zostało wykonane w 1979 r., a jednocześnie nie ma wątpliwości, że decyzja z 1977 r. jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania, co tym samym potwierdza, iż otwór okienny znajdujący się w pokoju mieszkania nr 33 przy ul. [...] 13 w Łodzi, będący przedmiotem niniejszego postępowania został wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie jej obowiązywania.

Ponadto organ zauważył, że z dokumentacji projektowej- opisu technicznego do powyższej decyzji wynika, iż projektowany otwór będzie miał wymiary 95cm/150cm, natomiast z protokołu przeprowadzonych oględzin wynika, iż wymiar otworu okiennego w pokoju wynosi od wewnątrz 1,06 m x 1,47 m, a od zewnątrz 0,96 m X 1,42 m. W ocenie organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi właściwie zakwalifikował tę zmianę jako nieistotną. Okno zostało wykonane w projektowanym miejscu, a zmiana jego wielkości o kilka cm nie może skutkować uznaniem jej za istotną i koniecznością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie istniejącego aktualnie otworu okiennego, jak podnosi strona w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto Ł. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - a to wobec niepodjęcia ustaleń, czy niespełnienie warunków tego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (faktu, że sporny otwór okienny narusza normy § 12 ust. 1 i § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia organ nie kwestionuje) stanowi zagrożenie dla życia ludzi - co w myśl § 207 ust. 2 uzasadnia zastosowanie przepisów rozporządzenia również do użytkowanych budynków istniejących;
3. b) art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. stanowiącego, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia - podczas gdy organ (str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) rozstrzyga (wyłącznie na podstawie zeznań strony, M.P. 1, która twierdzi, że otwór wykonano w 1979 r.), iż okno zostało wykonane w okresie obowiązywania decyzji z 6 maja 1977 r., co jest stwierdzeniem nieuprawnionym, bowiem w razie braku rozpoczęcia robót przed upływem 6 maja 1979 r. udzielone zezwolenie wygasło, zatem brak było podstaw do uznania przez organ, że "wykonanie robót w roku 1979" było realizowane w okresie obowiązywania decyzji;
4. c) art. 37b ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uznanie, iż wykluczone jest stwierdzenie nieważności decyzji z 6 maja 1977 - podczas gdy wniosek strony skarżącej w przedmiocie wszczęcia postępowania został złożony 29 lipca 2020 r., a organ I instancji podejmował czynności w toku postępowania (w tym z udziałem innych stron) przed 19 września 2020 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [Prawo budowlane], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem art. 37b ustawy - Prawo budowlane (dodany przez art. 1 pkt 21 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych, zmieniający Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat) - nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.
5. 2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 15 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. wobec przeprowadzenia z urzędu przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w sprawie w takim zakresie, który godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym zebraniu, rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i bezzasadną ocenę, że wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w brzmieniu przyjętym w decyzji wystąpiły w stanie faktycznym sprawy i zostały należycie udowodnione, podczas gdy przeprowadzone postępowanie zdaje się jedynie uprawdopodabniać, a nie ustalać okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących:
6. - daty wykonania przedmiotowego otworu okiennego, a w szczególności, czy prace budowlane zostały przeprowadzone w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę;
7. - tożsamości przedmiotu, którego dotyczy zgoda na wykonanie otworu okiennego, bowiem zgoda jakiej dotyczy decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z 06.05.1977 r. odnosi się do lokalu nr 31, podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy lokalu nr 33 - co organ kwalifikuje jako "oczywistą omyłką pisarską", choć takie sprostowanie winno nastąpić w drodze postanowienia, w myśl art. 113 § 1 KPA i nie mieści się w kompetencjach Organu odwoławczego, bowiem decyzja ta nie pochodzi od niego; przyjęcia tożsamości istniejącego otworu okiennego, będącego przedmiotem postępowania, z otworem, którego dotyczy decyzja z 06.05.1977 r. pomimo ustalenia w toku postępowania, że wymiary aktualnie istniejącego okna nie są tożsame z wymiarami otworu okiennego, jakiego dotyczy (rzekoma) zgoda, co winno wykluczać uznanie, że otwór okienny został wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową i w okresie jej obowiązywania.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 27 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń pełnomocnika strony skarżącej oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 27 stycznia 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 sierpnia 2022 r. (Nr 198/2022) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 28 grudnia 2021 r. (Nr 813/2021) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowalnych, polegających na wykonaniu otworu okiennego w pokoju lokalu nr 33, w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego prawej oficyny usytuowanego w południowo-zachodniej części nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] 13 w Ł. (nr ewid. działki [...], obręb ewid. [...]) w granicy z nieruchomością gruntową, położoną przy ul. [...] 62 w Ł. (nr działki ewid. [...], obręb ewid. [...]), jako bezprzedmiotowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który wskazuje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Umorzenie postępowania jest zatem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 1634/96), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., III SA/Wa 689/07). Rozstrzygniecie takie zapaść może dopiero po pełnym, wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, który nie będzie pozostawiał wątpliwości co do faktu stwierdzenia, że bez wątpliwości brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania.

W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie jest przedwczesne, albowiem analiza materiału dowodowego sprawy pozostawia wątpliwości co do oceny spornej inwestycji. Zdaniem Sądu, organ swojego rozstrzygnięcia dokonał z naruszeniem reguł postępowania dowodowego. Organy w niniejszym postępowania przede wszystkim naruszyły jedną z zasadniczych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprostały wskazanym obowiązkom, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafne okazały się bowiem w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem organy nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących wykucia spornego otworu okiennego w budynku przy ul. [...] 13 w Łodzi.

Dotyczą one trzech zasadniczych obszarów. Po pierwsze, kwestii określenia daty wykonania spornych prac, polegających na wykuciu otworu okiennego, co miało znaczenie z punktu widzenia ustalenia, czy prace te wykonane zostały przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę ich dotyczącego. Po drugie, kwestii zgodności wykonanych prac (wykucie otworu okiennego) z decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, ich zgodności z załączonym do tej decyzji projektem. Po trzecie wreszcie, kwestii analizy zagrożenia przeciwpożarowego.

Przechodząc zatem do meritum, wskazać należy na wstępie, że niewątpliwie 6 maja 1977 r. wydana została przez Urząd Dzielnicowy Ł. -Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej decyzja zezwalająca M.P. "na wykonanie otworu okiennego w lokalu 31 – wychodzącego na posesję nr 62 przy ul. [...] na działce położonej w Ł. przy ul. [...] 13" pod warunkiem przeprowadzenia prac pod nadzorem osoby uprawnionej, nienaruszenia praw osób trzecich i nie naruszenia konstrukcji ściany. Z załączonego opisu technicznego do projektu wykucia okien wynika, że "Otwór okienny będzie wykonany w murze o grubości 63 cm. (...). Otwór o wymiarach 95 cm/150 cm przesklepiony dwoma belkami stalowymi NP. I 100. Belki od spodu należy owinąć siatką rapisa. Cały otwór na wykuciu wyprofilować, obsadzić stolarkę okienną dwuskrzydłową, obsadzić parapet z płyty lastryko i otyknkować. (...)."

W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii tożsamości przedmiotu, którego dotyczy zgoda na wykucie otworu okiennego, a co do którego wątpliwości w przedmiocie prawidłowości jego określenia zgłasza w skardze strona skarżąca. Zgodzić się w tym zakresie należy z twierdzeniem organu, że decyzja z 6 maja 1977 r. dotyczyła lokalu nr 33 na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13. W tym względzie zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z twierdzeniem organu, iż powyższa decyzja dotyczyła tego właśnie lokalu, a fakt wpisania w treści decyzji nr 31 jest oczywistą omyłką pisarską. Organ przeprowadził w tym zakresie pełną analizę dostępnej mu dokumentacji, przesłuchał świadków, dokonał wizji lokalnej i na bazie tych wszystkich informacji wyprowadził zasadny wniosek, iż niewątpliwie sporna decyzja dotyczyła lokalu 33 a nie lokalu 31.

Po pierwsze, wskazana decyzja wydana została w związku z wnioskiem M.P. z 4 maja 1977 r., w którego treści jednoznacznie wniosła o "zezwolenie na wybicie otworu okiennego od ul. [...] w lokalu nr 33 przy ul. [...] 33". W spornej decyzji, wyrażając zgodę na wybicie otworu okiennego, powołano się właśnie na wniosek M.P. z 4 maja 1977 r. Dalej zauważyć należy, iż w opisie technicznym stanowiącym załącznik do ww. decyzji wskazano, że projektowany otwór okienny usytuowany został na drugim piętrze, a jak wynika z załączonej dokumentacji na drugim piętrze przedmiotowego budynku znajduje się lokal 33. Lokal 31 znajduje się na piętrze pierwszym (protokół z oględzin organu I instancji z 24.09.2020 r.).

Ponadto z protokołu przesłuchania M.P. 1 jasno wynika, że w budynku przy ul. [...] 13 mieszka ona od 1945 r., jednocześnie oświadczyła, że nigdy nie mieszkała w lokalu nr 31, ani też nie występowała o wykonanie otworów okiennych w lokalu nr 31. W lokalu tym nigdy też nie mieszkała M.P.. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, jakoby opis techniczny dotyczył innego lokalu mieszkalnego, tj. lokalu nr 31, a nie lokalu nr 33. W aktach sprawy znajduje się szkic - widok elewacji, tylnej ściany, prawej oficyny domu przy ul. [...] 13 z okien domu przy ul. [...] 62 (widok na podwórze) sporządzony przez mgr inż. M. S., z którego wynika, iż pod projektowanym oknem na drugim piętrze usytuowane jest już istniejące okno w lokalu nr 31 na I piętrze. Z powyższego wynika, iż okno w lokalu nr 31 w 1974 r. już istniało (więc musiało być wykonane przed tą datą) i jest to jedyne okno w tym lokalu w ścianie zachodniej, co świadczy o tym, że późniejsze decyzje wydane przez organy administracji nie mogły dotyczyć wykonania okien w lokalu nr 31, tylko nr 33. Nie sposób zatem zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia przedmiotu sporu, tj. konkretyzacji, którego okna, w którym pomieszczeniu budynku dotyczy sporna decyzja.

Zasadnie natomiast podnosi w skardze strona, że organ II instancji nie ustosunkował się, nie wyjaśnił jednoznacznie i precyzyjnie kwestii daty powstania spornego okna. Organ odwoławczy w treści uzasadnienia swojej decyzji w tym zakresie ograniczył się jedynie do jednego akapitu: "Tym samym bezzasadny jest również zarzut dotyczący nieustalenia przez organ I instancji, kiedy rzeczony otwór okienny został wykonany. Pani M.P. S. zeznała, że sporne okno zostało wykonane w 1979 r. Pismem z dnia 19.07.2021 r. przesłanym do organu I instancji. Wydział Urbanistyki i Architektury Departamentu Planowania i Rozwoju Gospodarczego [...] poinformował, iż decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł. Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej, z dnia 06.05.1977r., Nr IV GKP IV-5-415- 13/77 jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania, co tym samym potwierdza, iż otwór okienny znajdujący się w pokoju mieszkania nr 33 przy ul. [...] 13 w Łodzi, będący przedmiotem niniejszego postępowania został wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie jej obowiązywania".

Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że powyższe w sposób jednoznaczny przesądziło, że do wykonania spornego okna doszło w okresie dwóch lat od daty uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie ustalił precyzyjnie daty wykonania spornych prac. Oparcie się jedynie li tylko na oświadczeniu obecnej właścicielki mieszkania nie jest wystarczające. Tym bardziej, że jest ono mocno nieprecyzyjne. Oświadczyła ona bowiem, że wykucie otworu okiennego (odnosiła się do okna w kuchni i spornego okna w pokoju) nastąpiło w latach 1974 - 1979. Rok 1979 odnosił się do wykucia otworu okiennego w pokoju, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Niemniej jednak jest to oświadczenie wielce nieprecyzyjne. Przede wszystkim nie określa konkretnej daty wykonania spornych prac. Powyższe ma o tyle znaczenie, że pozwolenia na budowę z 6 maja 1977 r., zgodnie z ówczesnymi przepisami, zachowywało ważność jedynie przez dwa lata.

Zatem do 1979 r. Nie sposób jednak ani określić w jakiej dacie decyzja uzyskała status ostatecznej i w konsekwencji od kiedy liczyć dwa lata jej ważności. Zatem samo stwierdzenie, że wykucie okna miało miejsce w 1979 r. też nie daje gwarancji, że miał o to miejsce jeszcze w dacie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę (wykucie otworu okiennego).

Powyższe zeznania wymagały dalszego zweryfikowania. Organ tego nie dokonuje, ogranicza się do prostego ich przyjęcia, a powinien na bazie art. 79 k.p.a. dokonywać oceny materiału dowodowego i jego przydatności, w tym wiarygodności tych zeznań.

Zrozumiałym jest dla Sądu, iż po upływie tak długiego czasu mogą zaistnieć trudności dowodowe w zakresie ustalenia konkretnych dat wykonanych czynności. Jednakże stwierdzić należy, iż w tym zakresie działania organów były przynajmniej niepełne. Organy nie wykorzystały wszystkich możliwości w zakresie środków dowodowych. Zwrócić należy chociażby uwagę na zakres działań podejmowanych przez organ I instancji w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego i treść pism kierowanych do Urzędu Miasta Ł. na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W pismach z 21 marca 2022 r. organ I instancji występuje o przekazanie wszystkich dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu 31, jednocześnie wnosząc o przekazanie informacji, czy w lokalu tym dokonywano wymiany stolarki okiennej i czy były wykonywane inne roboty związane z wielkością otworu okiennego.

W odpowiedzi na powyższe otrzymuje zdawkowe informacje, do których Urząd Miasta Ł. załącza będące już w posiadaniu organu nadzoru budowlanego dokumenty. Jednocześnie jednak informuje, że całość akt administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] 13 znajduje się w Archiwum Zakładowym [...]. Zasadnym zatem byłoby, dokonanie dokładnej kwerendy tych akt, dokładne ich przeanalizowanie pod kątem ustalenia, czy nie ma w nich innych dokumentów, które w jakikolwiek sposób mogłyby pomóc w ustaleniu stanu faktycznego w spornej sprawie. Pamiętać bowiem należy, iż to na organie nadzoru budowlanego, prowadzącym to postępowanie leży obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Urząd Miasta Ł. przekazał posiadane informacje w sposób dość ogólny.

Zauważyć przy tym należy, iż Gmina Miasto Ł. jest uczestnikiem niniejszego postępowania i sama ma interes w prowadzonym postępowaniu. Natomiast to organy nadzoru budowlanego winny podjąć wszelkie działania prawne, celem zgromadzenia jak najpełniejszego i wiarygodnego materiału dowodowego.

Zasadnym, w ocenie Sądu, byłoby także dokonanie dalszych ustaleń faktycznych z udziałem świadków, o ile to możliwe ustalenie, kto wykonywał prace związane z wykuciem okna w spornym lokalu, czy zachowały się jakieś dokumenty z tymi pracami związane. Czy wykonywane były okresowe przeglądy gwarancyjne na wykonaną usługę. Zasadnym byłoby także przesłuchanie świadków - przykładowo osób mieszkających w spornej nieruchomości, administratora nieruchomości (poprzednich administratorów). W razie konieczności, o ile takowe uzna organ za zasadne, także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanych stron. W tym zakresie bowiem organy w praktyce nie przeprowadziły należytych, wystarczających działań zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego i na jego bazie ustalenia stanu faktycznego.

Koniecznym zatem tutaj było dalsze szczegółowe wyjaśnienie tych wątpliwości, z odniesieniem się do wskazanych przez Sąd wątpliwości i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym.

W dalszej kolejności odnieść się należy do oceny organów co do kwestii realizacji treści decyzji z 1977 r. zezwalającej na wykonanie robót budowalnych polegających na wykuciu otworu okiennego w spornym lokalu. Przede wszystkim w toku postępowania organy w praktyce nie wyjaśniły, czy istniejące otwory okienne wykonane zostały zgodnie z postanowieniami wskazanej decyzji z 1977 r., czy odpowiadają one założeniom "Opisu technicznego".

W praktyce organ pierwszej instancji ograniczył się do przeprowadzenia oględzin na terenie nieruchomości i ustalenia w ich trakcie, że sporne okno ma wymiary "od wew. w świetle: 1,06 m x 1,47 m". Wymiar od zewnątrz 0,96 m x 1,42 m".

W świetle załączonego natomiast szkicu obrazującego projekt okna w budynku przy ul. [...] 13, stanowiącego załącznik do pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (wykucie otworu okiennego) zasadniczym i niewyjaśnionym pozostaje pytanie, czy faktycznie wykonano otwór okienny o wymiarach zgodnych z treścią wskazywanego załącznika do decyzji. Z dokumentacji projektowej wynika bowiem, że projektowany otwór okienny będzie miał wymiary 95cm/150cm. Nie sposób w tym momencie przesądzić przyczyn, jakie spowodowały, że sporne okno ma inne wymiary. Czy przykładowo doszło w trakcie użytkowania do wymiany stolarki okiennej, co mogło spowodować nieznaczne zmiany wymiarów, czy już na etapie wykonywania prac były one wykonane z nieistotnym odstępstwem od projektu. Niejasna pozostaje także kwestia podania przez organ w protokole oględzin wymiarów z odwołaniem się do ustalenia, że są to wymiary wew. w świetle i wymiary od zewnątrz bez bardziej precyzyjnego wyjaśniania tego i wskazania, wyjaśniania ewentualnej zasadności przyjęcia za dopuszczalne nieistotnego odstępstwa od projektu.

Jeżeli bowiem mamy do czynienia faktycznie z odstępstwem od projektu, to wciąż aktualne pozostaje pytanie, czy było ono dopuszczalne i nie stanowiło naruszenia wzmiankowanego pozwolenia, a jeżeli tak to jakie powoduje to konsekwencje. W tym zakresie organ winien dokonać precyzyjnych ustaleń. Niewiadomym jest, czy organ dokonywał analiz w tym zakresie, czy porównał te dane, czy są inne dane co do pomiarów okien, czy wykonany otwór okienny nie powinien być jednolity co do wielkości z innymi oknami w spornym budynku przy ul. [...] 13? W tym zakresie koniecznym jest przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego, które wprost wykaże, czy wykonana inwestycja zgodna jest z założeniami pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i projektu. Organ w każdym przypadku rozstrzygania sprawy, niezależnie, czy wydaje decyzję merytoryczną co do istotny rozstrzygająca sprawę, czy umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe winien bowiem opierać się na kompletnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Nie może opierać się na przypuszczeniach.

Powyższe wątpliwości nie zostały wyjaśnione, co po raz kolejny stanowi o naruszeniu reguł postępowania dowodowego. Zgodność lub nie wykonanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu i projektem, niezależnie od późniejszego rozstrzygnięcia końcowego decyzji, powinna być stwierdzona w sposób jednoznaczny.

Zgodzić się też należy ze stroną skarżąca, że – co organ zdaje się pomijać – ustalenie, iż przedmiotowy otwór okienny narusza normy § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. przepisy dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego, że przepisy ww. regulacji mają zastosowanie również do istniejących budynków użytkowanych, o czym stanowi § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Trafnie w tym względzie podnosi skarżący, że wbrew ustawowemu obowiązkowi, w toku postępowania organ nie ustalił, czy niedochowanie obowiązujących norm przeciwpożarowych stanowi zagrożenie dla życia ludzi.

Nie sposób pominąć argumentacji i nie zgodzić się z tezą, że skoro w pierwotnym projekcie budowlanym dla budynku nie przewidziano przedmiotowego otworu okiennego, a ponadto, że lokalizacja tegoż otworu jest sprzeczna z cytowanymi wyżej normami, należało podjąć ustalenia, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe. Zasadnie wskazuje w tym względzie skarżący, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 27 listopada 2019 r., II SA/GI 1092/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., II OSK 516/13, że przepisy ww. rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie – na mocy § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istotnie, istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa uznać należy za zdarzenie "ciągłe" albo sytuację trwającą także po wejściu wżycie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym.

Nie może przy tym w tym zakresie argumentować organ, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania zgodności z prawem, a co za tym idzie w sposób wiążący kształtuje stan prawny. W przypadku bowiem ustalenia, że wykonane prace przeprowadzono po dacie "ważności" decyzji o pozwoleniu na budowę (wykucie otworu okiennego) i po drugie, że odbiegają od założeń projektowych, że dokonane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie ich wykonywania może mieć zasadnicze znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga to jednakże przeprowadzenia precyzyjnych ustaleń, zebrania pełnego materiału dowodowego. Materiału, który nie będzie budził uzasadnionych wątpliwości.

Reasumując, niewątpliwie dopiero dokonanie pełnych ustaleń faktycznych co do daty wykonania prac związanych wykuciem spornego otworu okiennego, zgodności wykonanych prac z projektem technicznym i bezpieczeństwa użytkowania obiektu, w zakresie zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozwoli na wiarygodne odniesienie się do kwestii legalności przedsięwzięcia, istotności ewentualnych odstępstw od projektu oraz konieczności ewentualnych robót dostosowujących obiekt do stanu odpowiadającego prawu. Na pewno na tym etapie nie jest natomiast możliwe poprzestanie na stwierdzeniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a odstępstwa nie są istotne.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ, wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się końcowo do zarzutów naruszenia art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności oraz zarzutu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu również i one zasługują na uwzględnienie. Trafnie w tym względzie podnosi strona skarżąca, iż sam organ odwoławczy w treści uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznaje w pewnym stopniu, iż zgromadzony materiał dowodowy nie jest pełny. Chociażby oceniając odpowiedzi udzielone organowi I instancji na jego zapytania kierowane do właściwych organów – jak stwierdził organ odwoławczy - "są lakoniczne, bez zgłębiania się w istotę sprawy, a także nie udzielających w pełni odpowiedzi na zadane pytania". Mimo takiego wniosku, organ odwoławczy na bazie tak ustalonego stanu faktycznego, do którego sam ma uzasadnione wątpliwości, nie kwestionuje powyższego i wydaje decyzję drugoinstancyjną w oparciu o ten materiał dowodowy.

Zgodzić się też należy, iż organ odwoławczy nie powinien prowadzić na podstawie art. 136 k.p.a. tak dalece idących, zasadniczych ustaleń w sprawie. W praktyce to organ II instancji prowadząc tak szerokie postępowanie "uzupełniające" dokonuje niejako samodzielnych ustaleń co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18).

Uwzględniając powyższe wskazać należy raz jeszcze, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego stanu fatycznego sprawy oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w zakresie wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora w ramach realizacji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (wykucia otworu okiennego). Organ ograniczył się natomiast w praktyce li tylko do ustalenia istnienia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowalnych. Poza sferą swoich rozważań pozostawił natomiast szereg zagadnień, co do których istniały wątpliwości, a które w istotnej części podnoszone były przez stronę postępowania już na etapie odwołania. Organ nadzoru budowlanego, powołany jest do kontroli inwestycji budowlanych i w sytuacji stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego, obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Decyzje procesowe organów podejmowane w toku prowadzonej procedury prawa budowalnego uzależnione winny być od dokładnie dokonanych ustaleń faktycznych. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy swoje rozstrzygnięcia wydały bez rozważania szeregu istotnych okoliczności, pomijając choćby tak istotną kwestię jak data wykucia spornego otworu okiennego w aspekcie daty ważności decyzji na to zezwalającej, czy też zgodności wykonanych prac z projektem, co miało znaczenie dla wyjaśniania całokształtu okoliczności sprawy.

Przypomnieć należy raz jeszcze, że zakończenie postępowania i przesądzenie o kwestiach co do których żądanie wnosiła strona musi zostać dokonane przy zagwarantowaniu zebrania pełnego i niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości materiału dowodowego w sprawie. Dopiero bowiem tak zgromadzony materiał dowodowy, z odniesieniem się do obowiązujących w analizowanej materii przepisów prawa da asumpt do oceny legalności i prawidłowości wykonania analizowanych prac związanych z wykuciem otworu okiennego w lokalu nr 33 przy ul. [...] 13.

W tych okolicznościach, wynikających z akt sprawy, nie sposób uzasadnić tezę organów o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego w celu zweryfikowania legalności wykonanych robót budowlanych, skoro postępowanie nie obejmowało całości tych prac, o których wspomina wniosek.

Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego.

Konkludując Sąd doszedł do wniosku, iż brak ustaleń organu I instancji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności oraz koniecznych w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje na ponowne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny Sądu.

Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu analiza akt administracyjnych sprawy oraz poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w odwołaniu zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Takie postępowanie świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § k.p.a.) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W tej sytuacji, nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy, umorzenie postępowania na obecnym etapie uznać należy za co najmniej przedwczesne. Wskazać również należy, że rodzaj stwierdzonych wyżej uchybień organów nadzoru budowlanego przesądza jednocześnie o zakresie niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w kontekście wskazanych uchybień postępowania wyjaśniającego, organy zobowiązane będą do podjęcia wskazanych czynności dowodowych. W szczególności do ustalenia, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, czasu w jakim zostały wykonane sporne prace w zakresie wykucia otworu okiennego i jego zgodności z projektem (opisem technicznym załączonym do decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz kwestii zgodności przedmiotowych prac z normami prawa w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dopiero usunięcie tych wad postępowania wyjaśniającego umożliwi organom nadzoru budowlanego rozważenia konieczności zastosowanie właściwego trybu przewidzianego w przepisach Prawa budowlanego. Zatem, dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł).

IB