Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania M. Ś. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu i wyżywienia w Centrum Pomocy A ul. A w W..
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 30 maja 2014r. M. Ś. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia w Centrum Pomocy A w W., w którym w czasie składania wniosku skarżący przebywał w związku z odbywaniem terapii subsytucyjnej (metadonowej). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że miesięczny koszt wyżywienia i pobytu w ww. placówce uzależniony jest od długości miesiąca i wynosi 900zł albo 930zł. Następnie organ I instancji ustalił, że osoby odbywające terapię substytucyjną mogą przebywać w Młodzieżowym Ośrodku A w miejscowości K., gdzie mają zapewniony bezpłatny pobyt i leczenie. W toku postępowania skarżący został poinformowany o konieczności zgłoszenia się do ww. placówki. O skierowaniu do tej placówki decyduje dr K. S.-C..
Wobec powyższego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu i wyżywienia w Centrum Pomocy A w W.. Od decyzji tej odwołanie złożył M. Ś. podnosząc, iż decyzja ta jest dla niego krzywdząca.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że M. Ś. przebywał w Centrum Pomocy A od dnia 8 maja 2014r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że zainteresowany nie posiada żadnego dochodu, a więc spełnia kryterium dochodowe do otrzymania pomocy społecznej. Jednakże istota odmowy przyznania zasiłku celowego w niniejszej sprawie sprowadzała się zdaniem organu odwoławczego do rozstrzygnięcia, czy zasiłek ten należy przyznać stronie w związku z korzystaniem z wybranej przez nią placówki, w której jednak należy ponosić koszty pobytu i wyżywienia w wysokości 900 zł lub 930 zł miesięcznie, czy też należy wybrać placówkę wskazaną przez organ pomocy społecznej, gdzie osoby przebywające mają zapewniony bezpłatny pobyt (w tym wyżywienie) i leczenie.
Następnie organ II instancji powołując się na treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) – powoływanej także, jako "ustawa" – oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił zasady przyznawania zasiłków celowych, o których mowa w art. 39 tej ustawy. Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie zasiłku celowego na charakter uznaniowy, a ponadto na przyznanie tej formy pomocy zasadnicze znaczenie ma ilość posiadanych środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną. Skoro zatem istnieje ośrodek, w którym skarżący może bezpłatnie przebywać i odbywać terapię, to brak jest uzasadnienia dla finansowania jego odpłatnego pobytu w innym ośrodku.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył M. Ś., w której podniósł, że ustalenia organów administracji są nieprawidłowe, bowiem ze względu na terapię, w której uczestniczy, w obecnym stanie skarżący nie kwalifikuje się do przyjęcia we wskazanym przez organy ośrodku. Obecnie jest pacjentem programu metadonowego Instytutu Psychiatrii i Neurologii w W., a z uwagi na podjęte leczenie nie może opuścić W.. Ponadto skarżący oświadczył, że jest osobą bezdomną i obecnie przebywa w schronisku dla młodzieży bezdomnej uczestnicząc w programie usamodzielniania i wychodzenia z bezdomności. Do skargi dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia 25 sierpnia 2014r., wystawione przez dr K. S.-C., z którego wynika, że skarżący nie spełnia kryteriów kwalifikacyjnych przyjęcia i leczenia w ośrodku K..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie podkreślając, że w toku postępowania skarżący nie podnosił żadnego argumentu, z którego wynikałoby, że w jego przypadku pobyt w ośrodku K. jest niemożliwy. Skarżący dopiero w skardze wskazał na okoliczności dyskwalifikujące jego pobyt w ww. ośrodku, jednakże w ocenie organu odwoławczego nie miało to wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji, a więc skarga winna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a".
Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak słusznie podkreślił organ II instancji Państwo powołując instytucję "pomocy społecznej" nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych. Pomoc ta ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Taki cel postawiony został przed pomocą społeczną, o czym przesądza art. 3 ust. 1 ustawy. Ogólne zasady udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym określa art. 3 ust. 3 ustawy stanowiąc, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Z kolei z art. 7 pkt 3 i 13 ustawy wynika, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności m.in. z powodu bezdomności i narkomanii.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne.
Z powyższego wynika, że zarówno możliwość przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ustawy, jak i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, ale nie musi przyznać wnioskowanego świadczenia, oceniając bowiem sytuację wnioskodawcy, wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest zatem do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.
W ocenie sądu organy obu instancji wykroczyły poza zakres swobodnego uznania administracyjnego, bowiem w rozstrzygnięciach organów można dostrzec brak dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Niewątpliwie zasadniczym powodem rozstrzygnięcia organu I instancji była odmowa przyznania skarżącemu świadczenia z uwagi na zbyt duży koszt miesięcznego pobytu w ośrodku A i wskazanie innego ośrodka, w którym pobyt skarżącego byłby bezpłatny. Co prawda sąd nie kwestionuje okoliczności, że kwota 900 zł miesięcznie przekracza przyznawane świadczenia innym osobom i tym samym przekracza możliwości finansowe organu, jednakże organ w ogóle nie wypowiedział się nad możliwością częściowego uwzględnienia wniosku skarżącego, z góry uznając, że przyznanie pomocy jest nieuzasadnione. Takie działanie organu jest ewidentnie naruszeniem zasad postępowania prowadzonego w ramach uznania administracyjnego, którego granice zakreśla art. 7 K.p.a., nakazujący organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Nie można bowiem zapominać, że rozstrzygnięcie organu, pomimo tego, że ma charakter uznaniowy, nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Przepisy ustawy dają bowiem wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w cytowanych wyżej przepisach art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym bardziej ma to znaczenie w świetle stanowiska organu II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że obowiązujące przepisy nie określają wysokości zasiłku celowego, ani też nie podają kryteriów ustalania tej wysokości.
Zatem orzekając w sprawie zasiłku celowego organ nie jest związany przepisami prawa co do wysokości przyznawanej pomocy. Prowadząc postępowanie w konkretnej sprawie organ ma jednak obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, mając na uwadze nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale też potrzeby innych osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Z tego wniosek, że organ pomocy społecznej powinien rozważyć także możliwość przyznania skarżącemu pomocy chociażby w części, co z resztą wynika wprost z art. 39 ust. 2 ustawy, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości m.in. kosztów zakupu leków i leczenia. Poza tym z uzasadnień decyzji obu organów nie wynika, żeby organy w sposób szczególny odniosły się do sytuacji faktycznej skarżącego, a mianowicie, że zgłoszenie przez niego potrzeby przyznania pomocy wynikało z bezdomności oraz narkomanii (art. 7 pkt 3 i 13 ustawy).
Z treści uzasadnień tych rozstrzygnięć nie wynika również, czy organy rozważały przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w świetle art. 39 ust. 3 ustawy, który przewiduje możliwość przyznania osobom bezdomnym przyznanie zasiłku celowego na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne.
Podkreślić należy również to, że organ błędnie ocenił intencje skarżącego, który nie zgodził się na pobyt w proponowanym przez organ ośrodku. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, pobyt w ośrodku proponowanym przez organ był po prostu niemożliwy ze względu na podjętą terapię odwykową.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania wynikające niniejszego uzasadnienia i będzie miał na uwadze, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego winna za każdym razem znaleźć poparcie we wszystkich okolicznościach danej sprawy, w następstwie czego powinna zawierać uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia choćby w części. Organ powinien również mieć na uwadze to, że z załączonych do skargi dokumentów – w tym zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lekarza odpowiedzialnego za kierowanie pacjentów do ośrodka K. – wynika, że skarżący nie kwalifikuje się do tego ośrodka – wskazanego przez organ administracji.
a.bł.