Uzasadnienie
W dniu 24 listopada 2005 roku A. K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku do opieki nad dzieckiem M. K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatku z tytułu wychowania syna M. K. w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnych dzieci: M. K., M. K. oraz M. K..
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał A. K. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M. K. na okres od 1 listopada 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 50 złotych miesięcznie oraz odmówił przyznania prawa do dodatku tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M. K.. Odmowę przyznania świadczenia w żądanym zakresie organ uzasadnił brakiem aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności M. K. Od powyższej decyzji A. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu podniosła, iż według jej wyliczeń na syna M. K. powinna otrzymywać następujące świadczenia:
- zasiłek rodzinny w wysokości 53 zł,
- dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego w wysokości 505,80 zł. miesięcznie,
- zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie z wyrównaniem od urodzenia M. K., czyli za 28 miesięcy, które ma obecnie,
- dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 50 zł miesięcznie, z wyrównaniem za 28 miesięcy,
- świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł, z wyrównaniem od maja 2004r.,
- świadczenie w wysokości 50 zł na trzecie dziecko w rodzinie wielodzietnej, z wyrównaniem od sierpnia 2005 roku.
Z kolei syn M. K. powinien otrzymywać:
- zasiłek rodzinny w wysokości 43 zł miesięcznie,
- dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł w miesiącu wrześniu.
A. K. nadmieniła także, iż ma nadzieję, że po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności przez M. K. zostaną jej wyrównane od stycznia 2005 roku wszystkie świadczenia, tj. zasiłek pielęgnacyjny, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, a także świadczenie pielęgnacyjne.
Ponadto A. K. wskazała, iż córka M. K. powinna otrzymywać następujące świadczenia:
- zasiłek rodzinny w wysokości 43 zł miesięcznie,
- dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł w miesiącu wrześniu,
- zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie,
- dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70 zł miesięcznie,
- świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł miesięcznie oraz
- dodatek w wysokości 40 zł miesięcznie dla dojeżdżających do gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej poza rejonem i miejscem zamieszkania.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 7, 107 § 3 i 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8, 12a ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej przyznania dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego M. K. i odmowy przyznania wskazanego dodatku na syna M. K. została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednakże organ I instancji w zaskarżonej decyzji pominął całkowicie kwestię dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, mimo że A. K. we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wyraźnie zaznaczyła rubrykę "wychowanie dziecka w rodzinie wielodzietnej" na syna M. K. W związku z tym organ I instancji powinien do tego żądania ustosunkować się w decyzji, czego nie uczynił.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego M. K. nie został stronie przyznany z uwagi na brak aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności, strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ pozostaje ona na urlopie wychowawczym, więc z zatrudnienia nie zrezygnowała, licząc się z zamiarem powrotu do pracy, po jego zakończeniu. Poza tym świadczenie to nie przysługuje również z tego powodu, iż ma ona ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko M. K., co - w myśl art. 17 ust. 5 w zw. z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło ponadto, że decyzją organu I instancji z dnia [...] przyznano wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na trójkę dzieci wraz z dodatkami, w tym - z tytułu opieki nad dzieckiem M. K. w czasie urlopu wychowawczego, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego M. K. oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci M. i M. K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Od decyzji SKO A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która będzie przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast w dniu 24 listopada 2005r. strona złożyła w organie I instancji kolejne wnioski o przyznanie świadczeń, które stanowią między innymi przedmiot sprawy niniejszej.
W dniu 28 lutego A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].
W uzasadnieniu skargi A. K., odwołując się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazała na bezzasadność odmowy przyznania jej prawa do świadczeń pielęgnacyjnych.
Ponadto skarżąca wskazała, iż w jej ocenie na syna M. K. powinna otrzymywać następujące świadczenia:
- zasiłek rodzinny w wysokości 53 zł,
- dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego w wysokości 505,80 zł miesięcznie,
- zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie z wyrównaniem od dnia urodzenia M. K., czyli za 31 miesięcy,
- dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 50 zł miesięcznie, z wyrównaniem za 31 miesięcy,
- świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł, z wyrównaniem od maja 2004r.,
- świadczenie w wysokości 50 zł na trzecie dziecko w rodzinie wielodzietnej, z wyrównaniem od sierpnia 2005 roku.
Z kolei syn M. K. powinien otrzymywać:
- zasiłek rodzinny w wysokości 43 zł miesięcznie,
- dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł w miesiącu wrześniu.
Ponadto A. K. wskazała, iż córka M. K. powinna otrzymywać następujące świadczenia:
- zasiłek rodzinny w wysokości 43 zł miesięcznie,
- dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł w miesiącu wrześniu,
- zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie,
- dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70 zł miesięcznie,
- świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł miesięcznie oraz
- dodatek w wysokości 40 zł miesięcznie dla dojeżdżających do gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej poza rejonem i miejscem zamieszkania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 14 marca 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik z urzędu skarżącej poparła wniesioną skargę i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym nieopłaconych kosztów zastępstwa adwokackiego za pomoc prawną udzieloną z urzędu.
A. K. oświadczyła ponadto, iż decyzją organu I instancji z [...] przyznano jej zasiłki rodzinne na troje dzieci, a także, iż otrzymała decyzję organu I instancji z dnia [...] (znak: [...] - k. 12 akt administracyjnych), od której składała odwołanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co - w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tychże zasiłków rodzinnych na niepełnosprawne dzieci.
Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.).
Zgodnie z art. 23 ust. 1 tejże ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej.
Z powyższego przepisu wynika, iż wyznacznikiem zakresu postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych jest wniosek strony. Wnioskodawca wskazuje bowiem, o jakie świadczenie się ubiega i jest zobowiązany do wykazania spełnienia przesłanek uprawniających do otrzymania określonego świadczenia.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez organy zostało zainicjowane wnioskiem A. K. z dnia 24 listopada 2005 roku.
Z powyższego dokumentu wyraźnie wynika, iż skarżąca wnosiła o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci M. K., M. K. i M. K. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad M. K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatku z tytułu wychowania syna M. K. w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnych dzieci: M. K., M. K. oraz M. K..
Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji państwowej rozpatrując wniosek strony ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących dane zagadnienie.
Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu tegoż przepisu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA 1961/95 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999r. sygn. akt I SA/Łd 1592/97 - orzecznictwo do art. 7 kpa system informatyczny Lexpolonica).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia [...] częściowo pominął żądanie A. K., objęte wnioskiem z dnia 24 listopada 2005 roku.
Sąd, w tym składzie, podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że brak odniesienia się do całości żądania strony spowodował, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 61 § 1 i art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylająca do ponownego rozpoznania powyższą wadliwą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], stwarza możliwość ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosku A. K. z dnia 24 listopada 2005 roku i wydania decyzji, odnoszącej się w całości do żądania strony zawartego we wniosku.
Ponadto podkreślić należy, iż organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił i zastosował podstawę prawną w zaskarżonej decyzji, mimo iż wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jednakże z uwagi na wskazane wyżej uchybienia procesowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie ustalenia przez organ I instancji spełnienia przez A. K. przesłanek warunkujących przyznanie stronie dodatku z tytułu wychowania syna M. K. w rodzinie wielodzietnej. Zajęcie merytorycznego stanowiska przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy -stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia - winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej).
Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA 3615/2002 - orzecznictwo do art. 138 § 2 kpa system informatyczny Lexpolonica).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż motywem działania A. K. jest zamiar nabycia prawa do określonych we wniosku z dnia 24 listopada 2005 roku świadczeń rodzinnych. Tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest dla skarżącej korzystna. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie objętym wnioskiem A. K..
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.
Dodatkowo należy podnieść, iż po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] organ I instancji ponownie rozpatrywał wniosek A. K. z dnia 24 listopada 2005r. i rozstrzygnął go decyzją z dnia [...] znak: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, jednakże została ona zmieniona w trybie art. 163 kpa decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], od której A. K. składała odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie przez Sąd skarżąca nie otrzymała jeszcze decyzji rozpatrującej jej odwołanie.
Tym samym należy stwierdzić, iż sprawa wniosku A. K. z dnia 24 listopada 2005r. nie została dotychczas ostatecznie rozstrzygnięta.
O kosztach postępowania w niniejszej sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).