Uzasadnienie
Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza D. z [...] o odmowie przyznania P.D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem – J.D.
Organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] organ pierwszej instancji odmówił P.D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na ojca JD.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że 8 lipca 2019 r. wpłynął wniosek pełnomocnika P.D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem J.D.
Decyzją z [...] P. D. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w związku z opieką nad ojcem J.D.
J.D. orzeczeniem z 21 lutego 2018 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O., został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 28 lutego 2021 r. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 listopada 2013 r.
J.D.(osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W wyroku z 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy. Wyrok nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.
W związku z powyższym obowiązywanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest żadną wykładnią ani wytyczną Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej tylko wprost wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle jednoznacznie wskazanych przez sam Trybunał Konstytucyjny skutków prawnych wyroku, pozostaje obowiązującym prawem. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaś P.D. decyzją z [...] ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad J.D. Wnioskodawca dokonał wyboru świadczenia wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. J.D. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności od 17 lipca 2008 r. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdza się wprost, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu P.D. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r.
Decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn J.D. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, pomimo że obowiązana w pierwszej kolejności żona niepełnosprawnego posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, jest osobą schorowaną i nie jest w stanie takiej opieki sprawować;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność J. D. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącemu, jako jego opiekunowi, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
- 2. przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Organ drugiej instancji podniósł następnie, że J.D. (ur. [...].) orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 listopada 2013 r. Orzeczenie zostało wydane do 28 lutego 2021 r. M.D. (ur. [...].) – żona J.D. – posiada orzeczenie z 17 lipca 2008 r. o niepełnosprawności w stopniu lekkim, co potwierdza wydruk z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności.
W ocenie organu drugiej instancji, pomimo częściowej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie.
Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia – w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii, np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Jest to wyrok zakresowy. Nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Uzasadnienie wyroku zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, ale nie zastępuje go jednak. Brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia.
Organ drugiej instancji za przedwczesne uznał zastosowanie, jako podstawy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na posiadanie przez skarżącego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak nie może być on interpretowany i stosowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do określonych świadczeń, m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Celem obu tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, przy jednoczesnym pozostawieniu im prawa wyboru świadczenia korzystniejszego.
We wniosku skarżący wystąpił w wypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – o uchylenie decyzji Burmistrza D. z [...] przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z oświadczenia tego wynika zamiar zachowania przez wnioskodawcę ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ drugiej instancji zaznaczył, że nie jest uprawniony do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem sprawa ta wykracza poza granice postępowania i stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru aktu administracyjnego wydawanego pod określonymi warunkami.
Organ drugiej instancji za zasadną natomiast uznał odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że J.D. pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka M. D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji to na niej ciąży obowiązek sprawowania opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna niepełnosprawnego J.D. mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jego żona ze względu na stwierdzoną niepełnosprawność (w stopniu znacznym) nie jest w stanie sprawować opieki. Podjęcie przez organy w postępowaniu administracyjnym próby wyjaśnienia, czy obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem – obciążający żonę J.D. – jest możliwy do zrealizowania, powodowałoby nałożenie na organy administracyjne de facto obowiązek przeprowadzenia postępowania stanowiącego domenę orzeczniczą sądów powszechnych (rodzinnych).
W skardze na powyższą decyzję P.D. wniósł o jej uchylenie w całości, ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r., zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnego J.D. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, pomimo że zobowiązana w pierwszej kolejności żona niepełnosprawnego posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu lekkim, jest osobą schorowaną i nie jest w stanie takiej opieki sprawować;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji gdy wymagający opieki ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W decyzji z [...] organ pierwszej instancji przyjął, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu jest powstanie niepełnosprawności jego ojca po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z [...] pozostawanie ojca skarżącego w związku z małżeńskim z M.D., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji natomiast za zasadną uznał odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z uwagi na fakt, że żona niepełnosprawnego ojca skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie sądu, zasadnie organ drugiej instancji za błędną uznał odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wprawdzie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznał przepis ten za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W świetle powołanych przepisów i wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby wymagającej opieki, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie.
Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji z uwagi na uprawienie skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane decyzją z [...]organ drugiej instancji uznał natomiast za przedwczesną. Wskazał przy tym, że celem regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń przy jednoczesnym pozostawieniu im prawa wyboru świadczenia korzystniejszego. Zwrócił uwagę na wniosek skarżącego o uchylenie decyzji z [...] w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wynikający z tego zamiar zachowania przez wnioskodawcę ciągłości pobierania świadczenia oraz uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl zaś art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym właściwa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia również treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów. Przy czym użyty w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy wnioskodawca ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 przywoływanej ustawy i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Stąd też dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19).
Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA 11 grudnia 2019 r., I OSK 3/19).
Skoro zatem, w rozpoznawanej sprawie, skarżący na mocy decyzji z [...] był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego i we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie wniósł o uchylenie tej decyzji w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie można uznać, że fakt istnienia uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji bowiem zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawej, wobec takiej treści wniosku skarżącego, rzeczą organów było doprowadzenie we właściwym trybie do wygaśnięcia decyzji o ustaleniu uprawnienia do zasiłku specjalnego opiekuńczego w razie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie podziela natomiast dokonanej przez organy obu instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żona niepełnosprawnego ojca skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in. w pkt 2 lit. a, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie są to jednak warunki jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Tym samym przepisy te jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji – według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 3804/18).
Przede wszystkim jednak z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J.D. pozostaje w związku małżeńskim. Na podstawie na podstawie Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności organ pierwszej instancji ustalił, że jego żona M.D. posiada orzeczenie z 17 lipca 2008 r. o niepełnosprawności w stopniu lekkim. Wyłącznie na tej podstawie organy obu instancji stwierdziły, że żona niepełnosprawnego J.D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta, w ocenie organów obu instancji, uzasadniała odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
Zauważyć jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu, na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r., II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2020 r., II SA/Po 1304/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 522/19, wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r., II SA/Po 242/12; wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12). Stanowisko to sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela.
Sąd podziela również prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że brak rzeczywistych możliwości sprawowania opieki, w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazany być może również innymi dowodami (por. wyrok z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, czy z 13 listopada 2015 r. I OSK 1230/14).
Organy obu instancji poprzestały tylko na jednej metodzie wykładni i nie uwzględniły dominującej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedyną przesłanką uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie na podstawie wydruku z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, że M.D. posiada orzeczenie z 17 lipca 2008 r. o niepełnosprawności w stopniu lekkim. Jednakże informacja ta nie została przez organy obu instancji w żaden sposób zweryfikowana. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji dysponowały orzeczeniem o niepełnosprawności M.D. Pomimo tego posiadania informacji, że orzeczenie ujawnione w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności jest z 17 lipca 2008 r., a więc sprzed 11 lat, a M.D. w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała ukończone 60 lat, nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia, jaki aktualnie jest jej stan zdrowia, czy z uwagi na rodzaj koniecznych czynności opiekuńczych przy mężu, rodzaju jego schorzeń i swój stan zdrowia, jest ona w stanie obiektywnie sprawować nad nim opiekę, ewentualnie czy jest w stanie pomoc taką finansować.
Oceny takiej można, dokonać, opierając się na innych dowodach, które winien dostarczyć skarżący, lecz organy obu instancji nie podjęły w tym zakresie żadnych działań. Zwrócić należy uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucono brak podjęcia przez organ pierwszej instancji czynności mających na celu ustalenie, w jakim stanie zdrowotnym znajduje się obecnie żona J.D. oraz czy jest ona w stanie opiekować się swoim mężem. Wskazano także na stan zdrowia M..D. jako okoliczność uniemożliwiającą jej opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Organy administracji zaniechały jednak jakiejkolwiek aktywności. Nie wezwano skarżącego do przedstawienia stosownych dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować jego twierdzenia w tym zakresie.
Należy przy tym zauważyć, że podstawę ustaleń w takim wypadku mogą stanowić przykładowo wywiad środowiskowy, zaświadczenia lekarskie, zeznania, wyjaśnienia. Zdaniem sądu, w takiej sytuacji skarżący winien być zobowiązany do przedłożenia stosownych dowodów, dokumentów oraz złożenia wyjaśnień. Jak już wyżej wskazano konieczne jest wyjaśnienie, czy obiektywnie z uwagi na stan zdrowia M.D. nie może opieki nad niepełnosprawnym mężem wykonywać i nie jest w stanie jej finansować.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie ustalono i nie dano skarżącemu możliwości wykazania, czy ze względu na stan zdrowia M.D. jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. W drodze wykładni funkcjonalnej i systemowej, z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych (zasady równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) istotne było ustalenie, czy M.D.z uwagi na swój stan zdrowia, wiek i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem.
Zaniechanie ustaleń w tym zakresie wskazuje na to, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji tego odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesna.
Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania sądu o do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku i dokonają oceny, czy żona niepełnosprawnego J.D. może obiektywnie sprawować opiekę nad mężem, ewentualnie pokrywać koszty opieki i czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W świetle powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z [...].
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 256) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika.
IB