Uzasadnienie
W dniu 20 kwietnia 2005 r. D. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem gazowym, energetycznym, wodociągowym i przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A., działka nr 53/3, obręb [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu odmowy, organ l instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa" sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia D. S. wniósł o uchylenie decyzji organu l instancji. W treści pisma stwierdził, że nie można podzielić stanowiska organu, iż planowana inwestycja nie posiada sąsiedztwa z zabudową pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskazań kształtowania zabudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, iż uzasadnia on utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr 53/3 przy ul. A. w Ł.. W uzasadnieniu podkreślono, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 formułujący zasadę "dobrego sąsiedztwa" zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, inwestycja jest lokalizowana w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji.
Ponadto organ wskazał, iż jak wykazała przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest po północnej stronie ulicy A., zaś po zachodniej stronie ulicy A. występuje jedynie zabudowa zagrodowa, a więc o cechach innych niż inwestycja objęta wnioskiem D. S. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ l instancji, iż wyznacznikiem dla planowanej inwestycji nie może być zabudowa mieszkaniowa istniejąca po przeciwnej stronie ulicy A., czy też istniejąca w obszarze analizowanym inna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana przy innych ulicach.
Powyższe okoliczności przesądzają zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o tym, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", brak jest bowiem działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył inwestor zarzucając decyzji organu, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa po przeciwnej stronie ulicy A. nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla inwestycji planowanej na działce nr 53/3. Wskazując na zagospodarowanie istniejące w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), pełnomocnik strony podkreślił, że planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób ładu przestrzennego, gdyż nie odbiega od charakteru przeważającej w obszarze analizowanym zabudowy.
Ponadto zwrócił uwagę, iż teren wzdłuż ulicy A. zabudowany jest w większości budynkami jednorodzinnymi. Taki charakter ma również zabudowa w obszarze analizowanym nie przylegająca do tej ulicy. Planowana inwestycja nie odbiega zatem w żaden sposób od charakteru zabudowy przeważającej w obszarze analizowanym. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora znajduje się natomiast zabudowa zagrodowa. Zasadnie można zatem twierdzić, że w ramach tej zabudowy znajdują się także budynki mieszkalne. Konkludując pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego układu urbanistycznego, a zatem brak jest przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia.
Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze.
Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), ustalenia, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
W rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność dokonania analizy występowania przesłanki z art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc konieczność ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy pamiętać o zasadzie określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie więc rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4645/2003, niepubl.).
Oceniając występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podnieść, iż przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Chodzi o takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opowiedziało się za utrwalonym już w orzecznictwie pojęciem "sąsiedztwa", jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Pojęcia działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można wszak odnosić do działek bezpośrednio przylegających do działki podlegającej inwestowaniu. Nowa inwestycja winna być uzupełnieniem układów urbanistycznych istniejących nie tylko na działkach posiadających wspólną granicę z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, ale także na pobliskich działkach nieposiadających takiej wspólnej granicy (vide: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego – Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 r.).
Istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki oraz dostęp tej działki do tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to jednak warunek wystarczający. Działka ta musi być bowiem już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób. Należy zatem wskazać, co należy rozumieć pod pojęciem działki zabudowanej.
Potoczne rozumienie zabudowy oznacza istnienie na jakimś terenie budynków. W urbanistyce definiuje się to pojęcie znacznie szerzej, obejmując nim obok budynków także inne obiekty budowlane, w szczególności budowle, o których mowa w przepisach prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla inwestycji polegających na wykonaniu robót budowlanych, zasadne jest uznanie, że zabudowa to istnienie (lub wykonywanie) obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego.
Działka sąsiednia powinna być przeto zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przyznało, że w rozpoznawanej sprawie dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednocześnie organ uznał, że istniejąca w tym obszarze zabudowa nie pozwala na określenie takich parametrów, jak linia zabudowy czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Stanowisko to należy ocenić jako błędne.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym mapy terenu podlegającego analizie jednoznacznie wynika, że po tej samej stronie ul. A. znajduje się zabudowa zagrodowa z budynkami mieszkalnymi, a zatem organ winien rozważyć, czy parametry tych obiektów należy uwzględnić dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki.
Całkowicie niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa jest również pominięcie parametrów obiektów budowlanych znajdujących się po północnej stronie ul. A.. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) mówi o co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i nie zawiera ograniczenia, że musi być to działka usytuowana po tej samej stronie ulicy. Takiego ograniczenia brak również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Działką sąsiednią w rozumieniu powołanego przepisu ustawy jest wszak każda działka w tym samym obszarze urbanistycznym. Nie ma zatem przeszkód, aby parametry zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr 53/3 ustalić w oparciu o zabudowę istniejącą po przeciwnej stronie ul. A..
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.