Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 933/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest uchwała nr LII/305/22 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 18 lutego 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przedmiotem tej regulacji jest zmiana uchwały nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice. Załącznikiem do zmienianej uchwały był Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice.

Stosownie do § 4 ust. 1 przedmiotowego Regulaminu, właściciel nieruchomości, na której prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza, zobowiązany jest do:

1. 1) wyposażenia nieruchomości w odpowiednią liczbę pojemników na odpady, właściwych do gromadzenia wytwarzanych odpadów,
2. 2) bieżącego sprzątania nieruchomości, w szczególności po zakończeniu działalności w danym dniu,
3. 3) skutecznym zapobieganiu zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami,
4. 4) selektywnego gromadzenia odpadów: - komunalnych, według zasad niniejszego regulaminu, - innych pochodzących z produkcji - według zawartych odrębnie umów i wymogów ochrony środowiska, w tym przepisów prawnych,
5. 5) postępowania z odpadami innymi niż komunalne powstającymi na terenie nieruchomości w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym w gospodarstwach rolnych lub usługowej zgodnie z zasadami powszechnie z obowiązujących przepisów prawa.

§ 4 ust. 2 Regulaminu stanowił natomiast, iż Burmistrz dokonuje kontroli wykonywania obowiązku zawarcia przez właścicieli nieruchomości umowy na odbiór odpadów komunalnych oraz wykonywania przez nich obowiązku uiszczania z tego tytułu opłat.

Stosownie do treści § 16 ust. 2 Regulaminu do obowiązków osób utrzymujących psy lub inne zwierzęta domowe należy:

1. 1) bezpośredni i skuteczny dozór nad psami oraz innymi zwierzętami domowymi;
2. 2) wyprowadzanie psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku dozwolone jest wyłącznie na smyczy, w sposób nie powodujący zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi a zwolnienie od tego wymogu może nastąpić ze względu na rasę, stan zdrowia lub cechy anatomiczne zwierzęcia;
3. 3) rasy psów agresywnych oraz mieszańców z tymi rasami należy wyprowadzać wyłącznie na smyczy oraz w założonych kagańcach;
4. 4) niezwłoczne usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych oraz częściach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego.

Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Krośniewicach, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały Nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 26 listopada 2021 r. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż w toku kontroli wskazanej uchwały organ nadzoru powziął wątpliwość, co do jej zgodności z prawem. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły następujących zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały:

1. 1) w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu, w części dotyczącej postępowania z odpadami innymi niż komunalne, Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (przywoływanej dalej jako "ustawa"). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rada gminy jest zobowiązana do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania, odbierania i pozbywania się wyłącznie odpadów komunalnych. Regulacje dotyczące odpadów innych niż komunalne np. związanych z działalnością gospodarczą, rolną itp., nie mogą zatem stanowić przedmiotu uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie;
2. 2) w § 4 ust. 2 regulaminu Rada postanowiła, że Burmistrz dokonuje kontroli wykonywania obowiązku zawarcia przez właścicieli nieruchomości umowy na odbiór odpadów komunalnych oraz wykonywania przez nich obowiązku uiszczania z tego tytułu opłat. Zapis ten wykracza poza zakres kompetencji przekazanej Radzie Miejskiej do uregulowania w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy i jednocześnie dotyczy materii uregulowanej przez samego ustawodawcę np. w art. 5 ust. 6 ustawy. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego;
3. 3) § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu stanowi, że do obowiązków osób utrzymujących psy lub inne zwierzęta domowe należy bezpośredni i skuteczny dozór nad tymi zwierzętami. Zapis ten przekracza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że celem regulaminu (w części, która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe) nie jest ustalanie zasad odpowiedzialności za zachowanie zwierząt - ale wskazanie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt. Ponadto zapis ten pozostaje w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami tj.: art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń;
4. 4) w § 16 ust. 2 pkt 3 regulaminu Rada postanowiła, że rasy psów agresywnych oraz mieszańców z tymi rasami należy wyprowadzać wyłącznie na smyczy oraz w założonych kagańcach. Regulacja ta przekracza granice upoważnienia wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i jest niezgodna z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Wprowadzenie takiego obowiązku niezależnie od cech psa i innych uwarunkowań (np. choroby) może prowadzić do działań niehumanitarnych.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, Burmistrz Krośniewic, w imieniu Rady Miasta Krośniewice, pismem z dnia 23 grudnia 2021 roku poinformował Wojewodę Łódzkiego, iż Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice będzie poprawiony i poddany głosowaniu na sesji Rady Miejskiej w Krośniewicach w roku 2022, z uwzględnieniem uwag, jakie zostały zawarte w zawiadomieniu.

W dniu 4 stycznia 2022 roku Wojewoda Łódzki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze znak PNIK-I.4131.962.2021, którym, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 w zakresie wyrazów "innych pochodzących z produkcji - według zawartych odrębnie umów i wymogów ochrony środowiska, w tym przepisów prawnych" oraz § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały Nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice.

W dniu 18 lutego 2022 roku Rada Miejska w Krośniewicach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości ¡porządku w gminach podjęła Uchwałę Nr LII/305/22 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice. Zgodnie z jej § 1: § 4 ust. 1 pkt 4 otrzymuje brzmienie: "selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych, według zasad niniejszego regulaminu;". Stosownie zaś do § 2 i 3 uchwały - § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 4 ust. 2 Regulaminu zostały uchylone. Zgodnie z § 4 uchwały § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu otrzymał brzmienie: "zabezpieczenie terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej obszar;", natomiast stosownie do § 5 uchwały § 16 ust. 2 pkt 3 Regulaminu otrzymał brzmienie: "rasy psów agresywnych oraz mieszańców z tymi rasami należy wyprowadzać wyłącznie na smyczy oraz założonych kagańcach, a zwolnienie od tego wymogu może nastąpić ze względu na stan zdrowia lub cechy anatomiczne zwierzęcia;".

W uzasadnieniu Uchwały z dnia 18 lutego 2022 roku wskazano, iż w związku z pismem Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, znak PNIK-I.4131.962.2021, z dnia 04.01.2022 r. w sprawie stwierdzenia nieważności części zapisów uchwały nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice, niezbędnym było dokonanie poprawek i uchyleń w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, § 4 ust.2, §16 ust. 2 pkt. 1 i 3 ww. Regulaminu.

Pismem z dnia 14 marca 2022 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Krośniewicach, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały Nr LII/305/22 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 18 lutego 2022 r. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż w stosunku do uchwały Nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach Wojewoda Łódzki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 stycznia 2022 r. znak: PNIK-I.4131.962.2021, które stało się prawomocne w dniu 3 lutego 2022 r. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność ww. uchwały w części, tzn. stwierdził nieważność: § 4 ust. 1 pkt 4 (jedynie w zakresie zapisu "innych pochodzących z produkcji - według zawartych odrębnie umów i wymogów ochrony środowiska, w tym przepisów prawnych") oraz § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały Nr XLVI/274/21.

Wojewoda wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutek ex tunc, czyli od chwili podjęcia uchwały. Oznacza to, że wszystkie zapisy uchwały (w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w całości) lub też szczegółowo wymienione przepisy uchwały (w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w części) są nieważne od samego początku, od momentu podjęcia uchwały. Rada Miejska w Krośniewicach nie była zatem uprawniona do uchwalenia § 2 uchwały Nr LII/305/22, w którym uchyliła § 4 ust. 1 pkt 5 oraz do uchwalenia § 3 ww. uchwały, w którym uchyliła § 4 ust. 2 - ponieważ nieważność tych zapisów (§ 4 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały Nr XLVI/274/21) została stwierdzona przez Wojewodę Łódzkiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 stycznia 2022 r. Ponadto zastrzeżenie organu nadzoru dotyczy zapisu § 4 uchwały Nr LII/305/22, w którym Rada postanowiła, że § 16 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XLVI/274/21 otrzymuje brzmienie: "zabezpieczenie terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej teren".

Zapisem tym Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy przepis zobowiązuje radę gminy do wskazania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, których wypełnienie zapewni ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, powodowanym przez zwierzęta. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, zgodnie z którym organy gminy mają określać te wymagania - wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, które dotyczą bezpieczeństwa i czystości jedynie w miejscach publicznych.

Wobec powyższego omawiana regulacja - odnosząca się do terenów nieruchomości prywatnych, nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Dodatkowo wskazany zapis wkracza w materię uregulowaną w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt na mocy których zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Wojewoda jednocześnie zwrócił uwagę, iż Rada Miejska w Krośniewicach podejmując uchwałę Nr LII/305/22 naruszyła zasady techniki prawodawczej, do których stosowania jest zobowiązana podczas tworzenia aktów prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru naruszony został § 85 ust. 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ treść uchwały Nr LII/305/22 w żadnym miejscu nie zawiera tytułu (numeru i daty podjęcia) uchwały zmienianej. Informacja taka winna znaleźć się w pierwszym paragrafie uchwały zmieniającej, który powinien brzmieć: "W uchwale... (tytuł uchwały) wprowadza się następujące zmiany:...".

Ponadto naruszony został § 94 ust. 1 i 2 w związku z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia. Zmiany dokonywane uchwałą zmieniającą należy bowiem ująć w jeden paragraf tej uchwały, a każdy nowelizowany paragraf ujmuje się w oddzielny punkt.

W odpowiedzi na opisane powyżej zawiadomienie, Burmistrz Krośniewic, pismem z dnia 22 marca 2022 roku, poinformował Wojewodę Łódzkiego, iż kwestia Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy Krośniewice nie będzie w najbliższym czasie poddana pod procedowanie Rady Miejskiej w Krośniewicach.

Skargą z dnia 30 września 2022 roku Wojewoda Łódzki zaskarżył w całości uchwałę Nr LII/305/22 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 18 lutego 2022 roku zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice. Zaskarżanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. 1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. 2) art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchylenie w § 2 zaskarżonej uchwały § 4 ust. 1 pkt 5 (uchwały zmienianej tj. uchwały Nr XLVI/274/21) podczas gdy nieważność tego postanowienia została stwierdzona przez Wojewodę Łódzkiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: PNIK-I.4131.962.2021;
3. 3) art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchylenie w § 3 zaskarżonej uchwały § 4 ust. 2 (uchwały zmienianej tj. uchwały Nr XLVI/274/21) podczas gdy nieważność tego postanowienia została stwierdzona przez Wojewodę Łódzkiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: PNIK-I.4131.962.2021;
4. 4) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 4 zaskarżonej uchwały, że § 16 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XLVI/274/2l otrzymuje brzmienie "zabezpieczenie terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej obszar" podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje radę gminy do wskazania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, których wypełnienie zapewni ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, powodowanym przez zwierzęta;
5. 5) § 85 ust. 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez brak określenia w treści zaskarżonej uchwały numeru i daty podjęcia uchwały zmienianej podczas gdy informacja taka powinna znaleźć się w pierwszym paragrafie uchwały zmieniającej;
6. 6) § 94 ust. 1 i 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez brak ujęcia zmian w zaskarżonej uchwale (tj. uchwale zmieniającej) w jednym paragrafie, a każdego nowelizowanego paragrafu w oddzielny punkt.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o:

1. 1) stwierdzenie nieważności uchwały Nr LII/305/22 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 18 lutego 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice - w całości;
2. 2) zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 ustawy, określa natomiast, jakie obligatoryjne elementy, stanowiące szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, powinien regulamin zawierać.

W ocenie skarżącego regulacje § 2 oraz § 3 zaskarżonej uchwały Nr LII/305/22 naruszają w sposób istotny prawo, ponieważ postanawiają o uchyleniu paragrafów, które zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Wojewody Łódzkiego z dnia 4 stycznia 2022 r. znak: PNIK-I.4131.962.2021. Rozstrzygnięcie stało się prawomocne w dniu 3 lutego 2022 r., a wymienione w nim przepisy uchwały są nieważne ze skutkiem ex tunc. Zatem w niniejszej sprawie powstała niedopuszczalna z punktu widzenia zasad prawa, sytuacja uchylenia przez Radę Miejską w Krośniewicach regulacji prawnych, które już zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ nadzoru.

Ponadto, w § 4 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Krośniewicach postanowiła, że § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu, otrzymuje brzmienie: "zabezpieczenie terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej obszar;". Nadana w § 4 uchwały nowa treść § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu, jest, w ocenie Wojewody Łódzkiego, regulacją, która nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego udzielonego radzie gminy w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ponadto skarżący wskazuje, że Rada Miejska w Krośniewicach podejmując zaskarżoną uchwałę Nr LII/305/22 naruszyła zasady techniki prawodawczej, do przestrzegania których jest zobowiązana podczas tworzenia aktów prawa miejscowego. W tym zakresie Wojewoda Łódzki powtórzył argumentację, zawartą w zawiadomieniu z dnia 14 marca 2022 roku.

Reasumując, skarżący podkreślił, iż zaskarżone postanowienia uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, toteż wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Krośniewic, w imieniu Rady Miejskiej w Krośniewicach, wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 2 listopada 2022 r. Nr LXII/368/22.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie wniosku Rady Miejskiej w Krośniewicach o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w jego ocenie uchylenie przez Radę Miejską w Krośniewicach zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym wydania wyroku w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona uchwała funkcjonuje już przez określony czas w obrocie prawnym i przez ten okres może wywierać określone skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwala nr LII/305/22 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 18 lutego 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, Sąd uznał skargę Wojewody Łódzkiego co do zasady zasługującą na uwzględnienie. Rada Miejska w Krośniewicach podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się bowiem istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 888 z późn. zm.) – dalej jako "u.z.p.g.". Stosownie do art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące spraw wymienionych w punktach od 1 do 8, przy czym stosownie do punktu 6, do zagadnień tych należy określenie wymagań w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 2 listopada 2022 r. Nr LXII/368/22 a zatem w dniu orzekania jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego. Nie stanowi to jednak podstawy do umorzenia postępowania, o co wnosi Burmistrz Miasta Krośniewic. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli wywołuje bowiem skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905).

Wojewoda Łódzki podnosi w skardze zarzut naruszenia § 85 ust. 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez niesprecyzowanie w treści zaskarżonej uchwały danych uchwały zmienianej, tj. jej numeru i daty podjęcia. Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098).

Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). A contrario, nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej może być argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Naruszenia o charakterze technicznym, nie powinny prowadzić do tego rodzaju skutków, jeśli w ich konsekwencji nie doszło do naruszenia reguł kompetencyjnych, nie przekroczono zakresu delegacji do wydania aktu prawa miejscowego lub naruszenie takie nie wypacza treści uchwały w sposób uniemożliwiający jej poprawne stosowanie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej. W uchwale kontrolowanej w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest zmiana przepisów zawartych w innej uchwale tego samego organu, nie została sprecyzowana uchwała, której postanowienia ulegają zmianie.

Informacja taka została zamieszczona dopiero w uzasadnieniu do uchwały. Prawodawca nie wskazał również, czy zmiany dotyczą poszczególnych paragrafów załącznika do uchwały nr XLVI/274/21 z dnia 26 listopada 2021 r. Naruszenie to w ocenie Sądu należy odnieść także do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego. W doktrynie podnosi się, że zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, a także jest funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego.

Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się takie kryteria, jak: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność (por. Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). W związku z powyższym Sąd uznał za uzasadniony podnoszony Wojewodę Łódzkiego zarzut nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 94 ust. 1 i 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez brak ujęcia zmian w jednym paragrafie, a każdego nowelizowanego paragrafu w oddzielnym punkcie, w ocenie Sądu zarzut ten jest o tyle zasadny, że zaskarżona uchwała jest w tym zakresie wadliwa, jak to wskazuje Wojewoda Łódzki, jednakże naruszenie to ma charakter wyłącznie techniczny. W szczególności nie wypacza ono treści uchwały w taki sposób, aby jej poprawne stosowanie było ograniczone. Nie może zatem skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do analizy kolejnych elementów uchwały nr LII/305/22 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 18 lutego 2022 r., Sąd ustalił, iż nieważnością dotknięte są przepisy § 2 oraz § 3. Stosownie do pierwszego z nich postanowiono o uchyleniu §4 ust. 1 pkt 5 uchwały zmienianej, natomiast drugi stanowi o uchyleniu §4 ust.

2. Wypada zwrócić uwagę, że zarówno §4 ust. 1 pkt 5 jak i § 4 ust. 2 uchwały nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 4 stycznia 2022 roku. Stało się ono prawomocne w dniu 3 lutego 2022 roku i od tej chwili pozbawiło mocy obowiązującej uchwałę nr XLVI/274/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 26 listopada 2022 roku w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności. W tym miejscu należy przywołać normy zawarte w art. 91 ust. 1 oraz w art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru a stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z istoty przytoczonych powyżej przepisów wyprowadza się konkluzję, że rada gminy nie jest władna do uchylenia przepisów, które już zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez inny organ w ramach jego kompetencji ustawowych. Zasadnie zatem podnosi w skardze Wojewoda Łódzki, że § 2 i 3 skarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny, ponieważ postanawiają o uchyleniu przepisów Regulaminu, które nie istniały już w obrocie prawnym.

Sąd uznał za zasadny także podnoszony w skardze zarzut nieważności § 4 zaskarżonej uchwały, który zmienił treść § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, nakładając na osoby utrzymujące psy lub inne zwierzęta domowe obowiązek zabezpieczenia terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej obszar. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, "mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznać należy, że Rada Gminy nie jest upoważniona do tego, aby w uchwale nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do: "zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości". Taki zapis pozostaje bez związku z delegacją ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, na mocy której - regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przy czym przywołany powyżej przepis ustawy winien być interpretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. A zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności" (wyrok NSA z 7.04.2022 r., III OSK 4798/21, LEX nr 3334563). W § 4 zaskarżonej uchwały lokalny prawodawca nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki dotyczące zabezpieczenia terenu prywatnych nieruchomości.

W konsekwencji Sąd uznał, że przepis ten narusza prawo w sposób istotny tj. przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem winna zostać stwierdzona jego nieważność.

Nie będąc związanym zarzutami podnoszonymi w skardze, Sąd ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. również poprzez redakcję § 16 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w brzmieniu ustalonym w § 4 zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., aby była prawidłowa powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., III OSK 6723/21, Lex nr 3445778). Zasadnie zatem lokalny prawodawca, realizując wskazania zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego, przewidział sytuacje, w których nie powinien mieć zastosowania wymóg wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy oraz w założonych kagańcach.

Jednakże redagując przepis prawa miejscowego w tym zakresie wskazał, że "zwolnienie od tego wymogu może nastąpić ze względu na stan zdrowia lub cechy anatomiczne zwierzęcia." W ocenie Sądu tak zredagowany przepis nie realizuje delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przewiduje bowiem możliwość uzyskania, przez osobę utrzymującą zwierzę, zwolnienia od przedmiotowego obowiązku, przy czym nie wskazuje w sposób precyzyjny, czy obowiązek ten już z mocy samego prawa nie dotyczy określonych w nim sytuacji, czy też zainteresowany może dopiero uzyskać zwolnienie z tego obowiązku. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia lokalnego prawodawcę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przepis prawa miejscowego winien zatem w sposób precyzyjny określać te obowiązki, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku. Analizowany przepis, poprzez wskazanie, że zwolnienie od obowiązku może dopiero nastąpić, w bliżej nie określonym trybie, nie realizuje upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę. Ustawa szczegółowo określa, na której ze stron ciąży obowiązek zwrotu kosztów postępowania w zależności od wyniku sprawy. W razie uwzględnienia skargi przez sąd, skarżącemu przysługuje zwrot kosztów od organu, który wydał zaskarżony akt. Stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W niniejszym postępowaniu skarżący reprezentowany był przez radcę prawnego.

Do kosztów postępowania zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika, które zostało ustalone w wysokości 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 ppkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

ABO