Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 934/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 14 września 2023 r., znak: KO.440.66.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa (dalej także: organ I instancji) z 31 lipca 2023 r., nr PS.4102.998.2023 o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie składki KRUS.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 31 maja 2023 r. Z.S. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłacenia składki KRUS wraz z kosztami przelewu. W dniu 15 czerwca 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas drugiej wizyty pracowników socjalnych pod adresem zamieszkania wskazanym we wniosku, jednak wnioskodawca odmówił podpisania wywiadu, oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie.

W dniu 23 czerwca 2023 r. zostało wysłane do wnioskodawcy zawiadomienie w trybie art. 79a i art. 10 k.p.a., w którym wskazano, iż nie zostało w sprawie złożone oświadczenie o dochodach.

W dniu 27 czerwca 2023 r. do wnioskodawcy wystosowano zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 lipca 2023 r. - w związku z oczekiwaniem na przedłożenie przez niego dokumentów. Jednocześnie organ zwrócił się do KRUS o informacje dotyczące dochodu wnioskodawcy.

W dniu 5 lipca 2023 r. wnioskodawca osobiście doręczył do organu I instancji zaświadczenie od lekarza o niezdolności do pracy, nadal utrzymując, że nic nie podpisze. Wnioskodawca domagał się złożenia ustnego oświadczenia o stanie majątkowym oraz o jednorazowym dochodzie. Odmówił podpisania wywiadu środowiskowego. Następnie wnioskodawca złożył wniosek na kolejny miesiąc o pomoc opatrzony własnoręcznym, czytelnym podpisem składającym się z imienia i nazwiska.

W dniu 6 lipca 2023 r. organ I instancji wystosował do wnioskodawcy zawiadomienie w trybie art. 79a i art. 10 k.p.a., wskazując, iż nie zostało wykazane, że wada wzroku uniemożliwia wnioskodawcy składanie podpisu pod dokumentami. Zawiadomienie pozostawiono bez odpowiedzi.

Organ I instancji ustalił, że Z.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje pokój z kuchnią, mieszka w rodzinnym domu, który jest obecnie własnością byłej żony. Wnioskodawca jest dłużnikiem alimentacyjnym. Utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które, jak twierdzi, nie przynosi dochodu. Wnioskodawca pobiera z MOPS zasiłek stały z powodu niepełnosprawności w wysokości 719,00 zł.

Decyzją z 31 lipca 2023 r. Burmistrz Sulejowa odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie składki KRUS.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z tym, że zasiłek celowy może być przyznany przede wszystkim w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, nie jest on świadczeniem obowiązkowym. Sam fakt, że osoba spełnia kryteria nie oznacza, że automatycznie należy jej się świadczenie i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem.

Organ wyjaśnił, że wniosek o zasiłek celowy dotyczący opłacenia składki KRUS w kwocie 609 zł oraz 5 zł za wykonany przelew nie wiąże się z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej, ponieważ nie jest to składka obligatoryjna, gdyż prowadzone gospodarstwo jest mniejsze niż 1 hektar przeliczeniowy.

Nadmieniono, że pracownik socjalny wraz z przyznaniem zasiłku stałego proponował wnioskodawcy objęcie składką ubezpieczenia zdrowotnego, co spotkało się z oświadczeniem wnioskodawcy o opłacaniu przez niego składek w KRUS i wyrażeniem przez niego niechęci do objęcia składką zdrowotną ze środków publicznych – jednak odmowy objęcia tą składką wnioskodawca nie podpisał.

Organ I instancji przypomniał, że odmowa złożenia oświadczenia o dochodach jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, przy tym to na osobie, która ubiega się o pomoc spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt rozpoczęcia umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przy jednoczesnej odmowie złożenia oświadczenia majątkowego, odmowie złożenia oświadczenia o jednorazowym dochodzie, odmowie podpisania wywiadu środowiskowego, jest traktowany jako odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W ocenie organu I instancji odmowa podpisania wywiadu nie jest uwarunkowana stanem zdrowia, ponieważ wnioskodawca składa kolejne, liczne wnioski opatrzone własnoręcznym, czytelnym podpisem imienia i nazwiska.

Przypomniano wnioskodawcy o obowiązku umożliwienia organowi poczynienia ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, ust. 4a, ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ I instancji wyjaśnił, że zachowanie wnioskodawcy, tj. odmowa podpisania wywiadu oraz odmowa podpisania oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie, stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Dodatkowo organ podkreślił, że 18 lipca 2023 r. zostało wysłane do wnioskodawcy zawiadomienie odnośnie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak nie skorzystał on z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skutkiem wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 14 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 1-3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Nadto wskazał, że ustawa nakłada również obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) oraz, że wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Organ podkreślił, że ustawa wymaga, aby sytuację życiową osób ubiegających się o pomoc społeczną ustalać na podstawie dokumentów, którymi te osoby dysponują a w ramach współdziałania z pracownikiem socjalnym osoby te powinny zatem dokumenty te udostępnić.

Organ II instancji podniósł, że nie budzi wątpliwości, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia we wnioskowanej formie, gdyż spełnia tzw. kryterium dochodowe. Z akt sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym przez Z.S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane wyżej potrzeby, w dniach 12 czerwca 2023 r. i 15 czerwca 2023 r. pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem zamieszkania wskazanym przez wnioskodawcę. Podczas wywiadu przeprowadzonego 15 czerwca 2023 r. ustalono m.in., że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu, który jest własnością byłej żony, zajmując kuchnię i pokój. Utrzymuje się z gospodarstwa rolnego - powierzchnia dzierżawy 0,7742 ha przeliczeniowego, które jak twierdzi, nie przynosi dochodu.

Skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym. Oświadczył, że leczy się kardiologicznie, ortopedycznie i neurologicznie. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zaproponował skarżącemu ubezpieczenie zdrowotne jako, że pobiera zasiłek stały, jednak skarżący oświadczył, że "od dziecka" opłaca składki w KRUS i będzie opłacał jej nadal. Z.S. nie chciał jednak napisać oświadczenia, że chce być ubezpieczony lub, że rezygnuje z ubezpieczenia zdrowotnego. W trakcie wywiadu środowiskowego Z.S. był zdenerwowany, nie rozmawiał na temat związany z wywiadem środowiskowym. Poruszał kwestie spoza zakresu pomocy społecznej i odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, argumentując że nie widzi. Pracownik socjalny chciał odczytać wywiad przed jego podpisaniem, jednak Z.S. nie dał dojść do głosu pracownikowi i przez cały czas mówił podniesionym głosem.

Skarżący nie chciał podpisać wywiadu środowiskowego, nie wypełnił i nie podpisał oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie 12 miesięcy. Skarżący oświadczył, że nie podpisze wywiadu środowiskowego, bo nie widzi. Podczas wywiadu skarżący stwierdził, że jeździ ciągnikiem, a zapytany jak w takim razie prowadzi ciągnik, skoro nie widzi, odpowiedział, że nie widzi małych liter. Jak stwierdził organ II instancji, dotychczas Z.S. podpisywał wielokrotnie wywiady środowiskowe, zaznajomiony jest więc z tą formą tego dokumentu.

Skarżący od momentu ubiegania się o pomoc finansową na okulary i okulistę nie przedstawił żadnego zaświadczenia od lekarza, że wizyta u okulisty nie może odbyć się w ramach NFZ. Nie została przedstawiona również faktura za zakup okularów. Skarżący nie przedstawił także żadnej dokumentacji medycznej, świadczącej o problemach ze wzrokiem. Z.S. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały. Skarżący przedstawił organowi zaświadczenie, że jest niezdolny do pracy do 31 marca 2024 r.

W ocenie organu odwoławczego postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na: podpisanie wywiadu środowiskowego; podpisanie oświadczenia o dochodach; odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać; przedstawienia żądanych dokumentów - świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s.

Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej określonej osoby. Nie sposób uznać, że udzielenie skarżącemu wnioskowanej pomocy stanowi zaspokojenie jego niezbędnej potrzeby bytowej, a co za tym idzie, że zasadne jest udzielenie pomocy z przeznaczeniem na ten cel. Zauważono, że zgodnie z ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r. poz. 208, ze zm.), ubezpieczenie KRUS ma charakter zarówno obowiązkowy oraz na wniosek (art. 3 ust. 1), jednak obowiązkowemu ubezpieczeniu z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1). Organ wskazał za organem I instancji, iż Z.S. dzierżawi gospodarstwo rolne o powierzchni przeliczeniowej 0,7742 ha, czyli opłacanie składki KRUS w przypadku skarżącego nie jest obowiązkowe.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności prawnych i faktycznych, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to wynika z zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesionej 25 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z.S., zaskarżył w całości decyzję organu II instancji nie zgadzając się z jej treścią.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 2 lutego 2024 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu poparł złożoną skargę, wskazując że składka KRUS, choć w przypadku skarżącego nieobowiązkowa, gwarantuje mu za pięć lat świadczenie emerytalne lub możliwość ubiegania się o rentę chorobową. Przerwanie okresów składkowych i zgoda na objęcie Z.S. samym ubezpieczeniem zdrowotnym pogorszy jego sytuację finansową na przyszłość, czego organ zdaje się nie dostrzegać. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, iż posiadanie opału także obowiązkowe nie jest, skoro można ogrzewać dom prądem, a jednak organ bez obiekcji przyznaje zasiłki na taki cel. Podkreślono, że skarżącemu czyni się zarzut z tego, że dba o zabezpieczenie środków utrzymania się na wypadek niezdolności do pracy z tytułu wieku i proponuje mu mniej korzystne rozwiązanie. Pełnomocnik zauważył, że żaden przepis nie pozwala na uzależnienie od podpisu przyznania wnioskowanego zasiłku.

Nadto wskazano, że Z.S. poinformował pracowników socjalnych MOPS o powodzie niemożności podpisania dokumentu, z którego treścią nie był w stanie się zapoznać. Skarżący ma powszechną w jego wieku przypadłość, czyli starczowzroczność. Ponadto żaden przepis nie wymagał, aby na tę okoliczność skarżący przedstawiał jakiekolwiek zaświadczenie, ani nawet aby je posiadał. Skarżący we wcześniejszych latach podpisywał takie dokumenty, jednak z wiekiem jego wzrok się pogarsza – co nie powinno budzić zdziwienia.

W ocenie pełnomocnika skarżący bez wątpienia udzielił pracownikom MOPS pełnych i wyczerpujących wyjaśnień, a także przedstawił wszelkie dokumenty jakie posiadał. Pełnomocnik powołał się na art. 69 Konstytucji oraz podniósł, że z decyzji Kolegium z 14 września 2023 roku wynika, że skarżący chciał złożyć oświadczenie o stanie majątkowym ustnie, jednak organ odmówił osobie z orzeczoną niepełnosprawnością i niezdolną do pracy udzielenia pomocy, a ponadto z powodu jej ułomności wykluczył ją z możliwości otrzymania zasiłku. W ocenie organu postawa skarżącego świadczy o tym że nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, natomiast skarżący zaprzecza aby obowiązek współdziałania oznaczał konieczność podpisywania dokumentów, z treścią których nie mógł się zapoznać.

Dodatkowo wskazano, że skarżący w dniach [...] stycznia 2024 r. przebywał na oddziale neurologicznym szpitala w P. na dowód czego pełnomocnik składa kopię dokumentacji otrzymaną od Z.S. mailem. W ocenie pełnomocnika pogarszający się stan zdrowia skarżącego dzięki regularnemu opłacaniu składki KRUS pozwoli mu się ubiegać o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Pomoc w opłacaniu skarżącemu składki KRUS jest w jego sytuacji celowa i konieczna dla zabezpieczenia środków utrzymania, a zatem jest niezbędną potrzebą a proponowane przez organ objęcie skarżącego składką zdrowotną nie spełni tej funkcji. Skarżący nie traktuje pomocy społecznej jak stałego źródła dochodu, więc tego rodzaju uwaga ze strony organu jest niezrozumiała, trudno bowiem uznać za stały dochód zasiłek celowy, o którego przyznanie skarżący ubiega się bezskutecznie od 8 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

1. 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
2. 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
4. 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pełnomocnik skarżącego wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 14 września 2023 r., znak: KO.440.66.2023, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z 31 lipca 2023 r., nr PS.4102.998.2023, o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie składki KRUS, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) (dalej: u.p.s.).

Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).

Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że pomoc społeczna oparta jest na zasadzie subsydiarności (pomocniczości). Oznacza to, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. W konsekwencji organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy te są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z dnia 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22; wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W kontekście powyższej zasady ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. wskazuje jako podstawę odmowy przyznania świadczenia przypadki stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W ustępie 2 tego przepisu wymienia się także szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.

W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że sytuacje niewłaściwego wykorzystywania przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, czy też brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r., II SA/Rz 84/22, CBOSA).

Podstawę prawną przyznania zasiłku celowego stanowi art. 39 u.p.s. Zgodnie z jego treścią w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Może on zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s). Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19, CBOSA).

Należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r., I OSK 2027/21, LEX nr 3630198, CBOSA). Tak więc o tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Oznacza to, że w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania kontrola sądu sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 719 zł oraz z gospodarstwa rolnego o pow. 2,265 ha fiz. (0,7742 ha przeliczeniowego). W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Z tego też względu skarżący został objęty wsparciem organu pomocy społecznej, z którego, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, korzysta regularnie.

Stwierdzić należy, iż niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy natomiast rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2018 r., I OSK 1291/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 2926/18, CBOSA).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w przypadku skarżącego opłacenie składki KRUS nie jest obowiązkowe.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, a zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy: rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 20 u.p.s., do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak wynika natomiast z art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm.), osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej a niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z art. 75 ust. 10 w/w ustawy osoby, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 26 zgłasza do ubezpieczenia zdrowotnego ośrodek pomocy społecznej. Podmiot ten opłaca także składkę na ubezpieczenie zdrowotne osób pobierających zasiłek stały, co wynika z art. 86 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy.

Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że z chwilą ostatecznego przyznania osobie pomocy w formie zasiłku stałego, beneficjent tego świadczenia staje się automatycznie podmiotem, na rzecz którego gmina (ośrodek pomocy społecznej) ma obowiązek opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne, jeżeli nie podlega on obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku beneficjenta zasiłku stałego wynika wprost z ustawy, jego źródłem nie jest decyzja administracyjna. Beneficjent zasiłku stałego nie ma potrzeby ubiegania się o przyznanie składki na ubezpieczenie zdrowotne, ponieważ jej opłacanie jest obowiązkiem ośrodka pomocy społecznej.

Wobec powyższych okoliczności – braku ustawowego obowiązku uiszczania przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne KRUS oraz możliwości opłaty składki za ubezpieczenie zdrowotne przez organ ze względu na otrzymywanie zasiłku stałego, nie budzi wątpliwości, że składka KRUS opłacana przez skarżącego nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy obu instancji przekonująco i prawidłowo umotywowały przesłanki odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, na cel wskazany przez skarżącego.

Należy podkreślić, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20, CBOSA).

W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.

Jak stwierdził organ odwoławczy postawa skarżącego, dotycząca nie wyrażenia zgody na: podpisanie wywiadu środowiskowego; podpisanie oświadczenia o dochodach; odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać; przedstawienia żądanych dokumentów świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, bowiem skarżący nie mając ku temu uzasadnionych podstaw odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, nie wypełnił i nie podpisał oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie 12 miesięcy. Zdaniem Sądu, skarżący występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przejawem owej współpracy jest przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r., II SA/Gl 1628/21, CBOSA).

Podkreślić należy, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie współpracują z organami w wyjaśnieniu swej sytuacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r., II SA/Gl 1629/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak z kolei stanowi art. 107 ust. 5 u.p.s. pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Chociaż, jak stanowi § 6 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893) (dalej: rozporządzenie), w przypadku gdy ze względu na stan zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nie można uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b u.p.s. (min. oświadczenia o stanie majątkowym) i nie ma możliwości uzyskania podpisu tej osoby, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu.

Zdaniem Sądu sytuacja, o której mowa w § 6 rozporządzenia w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła, bowiem jak wynika z wywiadu środowiskowego (którego skarżący nie podpisał) stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał podpisania wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Należy podkreślić, że skarżący nie dostarczył także zaświadczenia od lekarza okulisty, że wada wzroku uniemożliwia mu składanie podpisu pod dokumentami, chociaż organ I instancji pismem z dnia 6 lipca 2023 r. wystosował do niego zawiadomienie wskazując, że nie dostarczył takiego zaświadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy odmowa podpisania wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym nie jest uwarunkowana stanem zdrowia skarżącego, ponieważ składa on kolejne liczne wnioski opatrzone własnoręcznym czytelnym podpisem (z podaniem imienia i nazwiska).

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17, LEX nr 2450397, CBOSA).

Jak słusznie podkreślają przedstawiciele doktryny "negatywne zachowania rzeczywistych lub potencjalnych świadczeniobiorców polegające na niezłożeniu oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, jak również na uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego są samodzielną podstawą odmowy przyznania świadczenia. Ponadto niewyrażenie zgody na wywiad lub jego aktualizację umożliwia wstrzymanie pomocy, a także pozbawienie prawa do świadczeń [...]. Judykatura słusznie stoi na stanowisku szerokiej interpretacji tej regulacji, uznając za niewyrażenie zgody na wywiad również inne niewłaściwe zachowania utrudniające kontakt z pracownikiem socjalnym czy uniemożliwiające mu przeprowadzenie wymaganych prawem czynności" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 107, LEX).

W ocenie Sądu, odmowa przez skarżącego podpisania wywiadu środowiskowego w kontrolowanej sprawie faktycznie uniemożliwiła pełne przeprowadzenie tego wywiadu. Jak wynika bowiem z wzoru kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, osoba z którą przeprowadzany jest wywiad środowiskowy podpisując wywiad składa jednocześnie oświadczenie, że podane przez nią w ramach przeprowadzonego wywiadu informacje są zgodne z prawdą. W kontrolowanej sprawie to nie nastąpiło, skarżący nie podpisał wywiadu, a tym samym nie potwierdził, że dane podane przez niego w ramach wywiadu są zgodne z prawdą.

Należy podkreślić, że wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., II SA/Po 336/19, LEX nr 2748370, CBOSA). Tym samym należy uznać, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia określona w art. 107 ust. 4a u.p.s.

Nie budzi także wątpliwości Sądu, że nie wypełnienie przez skarżącego, a w szczególności nie podpisanie oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie 12 miesięcy w kontrolowanej sprawie faktycznie stanowiło odmowę złożenia tych oświadczeń. Sąd stwierdza także, że nie mogło stanowić złożenia powyższych oświadczeń deklarowana przez skarżącego w dniu 5 lipca 2023 r. chęć ich złożenia ustnie, bowiem przepisy prawa nie przewidują takiej ich formy złożenia, a ponadto, jak już wyżej wspomniano w przypadku skarżącego nie zachodziły przesłanki, o których mowa w § 6 rozporządzenia. Tym samym należy uznać, że miały rację organy, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia określona w art. 107 ust. 5 u.p.s.

Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Mając jednakże na uwadze ostatnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez adwokata ustanowionego z wyboru.

W konsekwencji w analizowanym przypadku należało przyznać adwokatowi wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.