Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 14 września 2023 r., znak: KO.440.67.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania Z.S. (dalej także: wnioskodawca, skarżący), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa (dalej także: organ I instancji) z 31 lipca 2023 r., nr PS.4102.997.2023, o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup ogrzewania, w tym opału.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 31 maja 2023 r. Z.S. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu węgla wraz z fakturą VAT [...] z 24 maja 2023 r. na kwotę 3.094,02 zł.
W dniu 15 czerwca 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas drugiej wizyty pracowników socjalnych pod adresem zamieszkania wskazanym we wniosku, jednak wnioskodawca odmówił podpisania wywiadu, oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie.
W dniu 23 czerwca 2023 r. zostało wysłane do wnioskodawcy zawiadomienie w trybie art. 79a i art. 10 k.p.a., wskazujące, iż nie zostało w sprawie złożone zaświadczenie od lekarza o niezdolności do pracy.
W dniu 27 czerwca 2023 r. do wnioskodawcy wystosowano zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 lipca 2023 r. - w związku z oczekiwaniem na przedłożenie przez niego dokumentów. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do KRUS o informacje dotyczące dochodu wnioskodawcy.
W dniu 5 lipca 2023 r. wnioskodawca osobiście doręczył do organu I instancji zaświadczenie od lekarza o niezdolności do pracy, nadal utrzymując, że nic nie podpisze. Wnioskodawca domagał się złożenia ustnego oświadczenia o stanie majątkowym oraz o jednorazowym dochodzie. Odmówił podpisania wywiadu środowiskowego. Następnie wnioskodawca złożył wniosek na kolejny miesiąc o pomoc opatrzony własnoręcznym, czytelnym podpisem składającym się z imienia i nazwiska.
W dniu 6 lipca 2023 r. organ I instancji wystosował do wnioskodawcy zawiadomienie w trybie art. 79a i art. 10 k.p.a., wskazując, iż nie zostało wykazane, że wada wzroku uniemożliwia wnioskodawcy składanie podpisu pod dokumentami. Zawiadomienie pozostawiono bez odpowiedzi.
Organ I instancji ustalił, że Z.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje pokój z kuchnią, mieszka w rodzinnym domu, który jest obecnie własnością byłej żony. Wnioskodawca jest dłużnikiem alimentacyjnym. Utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które, jak twierdzi, nie przynosi dochodu. Wnioskodawca pobiera z MOPS zasiłek stały z powodu niepełnosprawności w wysokości 719,00 zł.
Jak ustalił organ I instancji w dniu 29 grudnia 2022 r. został wnioskodawcy wypłacony dodatek węglowy. Z.S. w dniu 28 lutego 2023 r. zgłosił się do MOPS w S. o wydanie zaświadczenia na preferencyjny zakup węgla. W gminie S. podmiotem odpowiedzialnym za sprzedaż węgla był punkt P., ul. [...] w P. Wnioskodawca przedstawił organowi I instancji fakturę VAT za zakup węgla nr [...] z 24 maja 2023 r. Faktura ta została zrealizowana w punkcie świadczącym preferencyjny zakup węgla na rzecz gminy S. Decyzją z 31 lipca 2023 r. Burmistrz Sulejowa odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup ogrzewania, w tym opału.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z poczynionymi przez organ ustaleniami należy wnioskować, że kwota za przedstawioną przez wnioskodawcę fakturę została uiszczona ze środków pochodzących z programu dodatek węglowy. Z uwagi na powyższe skoro wnioskodawca otrzymał dodatek węglowy na zakup opału, co wynika z przedłożonej faktury, brak jest uzasadnienia przyznania zasiłku celowego na zakup węgla, na który już wcześniej otrzymał środki finansowe.
Organ przypomniał, że odmowa złożenia oświadczenia o dochodach jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, przy tym to na osobie, która ubiega się o pomoc spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt rozpoczęcia umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przy jednoczesnej odmowie złożenia oświadczenia majątkowego, odmowie złożenia oświadczenia o jednorazowym dochodzie, odmowie podpisania wywiadu środowiskowego, jest traktowany jako odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W ocenie organu I instancji odmowa podpisania wywiadu środowiskowego nie jest uwarunkowana stanem zdrowia, ponieważ wnioskodawca składa kolejne, liczne wnioski opatrzone własnoręcznym, czytelnym podpisem imienia i nazwiska.
Przypomniano wnioskodawcy o obowiązku umożliwienia organowi poczynienia ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, ust. 4a, ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ I instancji wyjaśnił, że otrzymanie środków finansowych w postaci dodatku węglowego w wysokości 3.000 zł oraz zachowanie wnioskodawcy, polegające na odmowie podpisania wywiadu środowiskowego oraz odmowie podpisania oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie, stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.
Dodatkowo organ podkreślił, że 18 lipca 2023 r. zostało wysłane do wnioskodawcy zawiadomienie odnośnie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak nie skorzystał on z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Skutkiem wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 14 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że prócz praw, ustawa o pomocy społecznej (u.p.s.) nakłada obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną - mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa wymaga, aby sytuację życiową osób ubiegających się o pomoc społeczną ustalać na podstawie dokumentów, którymi te osoby dysponują, a w ramach współdziałania z pracownikiem socjalnym osoby te powinny zatem dokumenty te udostępnić.
Organ odwoławczy podniósł, że nie budzi wątpliwości, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia we wnioskowanej formie, gdyż spełnia tzw. kryterium dochodowe. Z akt sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym przez Z.S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane wyżej potrzeby, w dniach 12 czerwca 2023 r. i 15 czerwca 2023 r. pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem zamieszkania wskazanym przez wnioskodawcę. Podczas wywiadu przeprowadzonego 15 czerwca 2023 r. ustalono m.in., że zainteresowany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu, który jest własnością byłej żony, zajmując kuchnię i pokój. Utrzymuje się z gospodarstwa rolnego - powierzchnia dzierżawy 0,7742 ha przeliczeniowego, które jak twierdzi, nie przynosi dochodu. Wnioskodawca jest dłużnikiem alimentacyjnym. Oświadczył, że leczy się kardiologicznie, ortopedycznie i neurologicznie.
Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zaproponował wnioskodawcy ubezpieczenie zdrowotne jako, że pobiera zasiłek stały, jednak oświadczył, że "od dziecka" opłaca składki w KRUS i będzie opłacał jej nadal. Z.S. nie chciał jednak napisać oświadczenia, że chce być ubezpieczony lub, że rezygnuje z ubezpieczenia zdrowotnego. W trakcie wywiadu środowiskowego Z.S. był zdenerwowany, nie rozmawiał na temat związany z wywiadem środowiskowym. Poruszał kwestie spoza zakresu pomocy społecznej i odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, argumentując że nie widzi. Pracownik socjalny chciał odczytać wywiad przed jego podpisaniem, jednak Z.S. nie dał dojść do głosu pracownikowi i przez cały czas mówił podniesionym głosem. Wnioskodawca nie chciał podpisać wywiadu środowiskowego, nie wypełnił i nie podpisał oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie 12 miesięcy.
Wnioskodawca oświadczył, że nie podpisze wywiadu środowiskowego, bo nie widzi. Podczas wywiadu wnioskodawca stwierdził, że jeździ ciągnikiem, a zapytany jak w takim razie prowadzi ciągnik, skoro nie widzi, odpowiedział, że nie widzi małych liter. Organ ustalił, że dotychczas Z.S. podpisywał wielokrotnie wywiady środowiskowe, zaznajomiony jest więc z tą formą tego dokumentu. Skarżący od momentu ubiegania się o pomoc finansową na okulary i okulistę nie przedstawił żadnego zaświadczenia od lekarza, że wizyta u okulisty nie może odbyć się w ramach NFZ. Nie została przedstawiona również faktura za zakup okularów. Wnioskodawca nie przedstawił także żadnej dokumentacji medycznej, świadczącej o problemach ze wzrokiem. Z.S. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały. Wnioskodawca przedstawił organowi zaświadczenie, że jest niezdolny do pracy do 31 marca 2024 r.
W ocenie organu odwoławczego postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na: podpisanie wywiadu środowiskowego; podpisanie oświadczenia o dochodach; odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać; przedstawienia żądanych dokumentów - świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s.
Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej określonej osoby i zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. spełnia taką właśnie funkcję. Przepis art. 3 u.p.s. nie dopuszcza zaś możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności na jakie napotkały, lub też realizowania tylko takiej formy pomocy jakiej strona subiektywnie oczekuje.
Organ dostrzega także, że z treści art. 2 ust. 8 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630) (dalej: u.d.w.), wynika, że dodatek węglowy dla gospodarstwa domowego wynosi 3.000 złotych. W uzasadnieniu do projektu u.d.w. (druk sejmowy Sejmu RP IX kadencji nr 2471), wskazano, że projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien uwzględniać sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy, gdyż stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Poza obowiązkiem zbadania sytuacji materialnej skarżącego, organ pomocy społecznej każdorazowo zobowiązany jest również do dokonania oceny własnych uprawnień, zasobów i możliwości wnioskodawcy, a także zweryfikowania, czy samodzielnie podejmuje on działania w celu przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje.
Organ w każdym konkretnym przypadku zobowiązany jest ponadto rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
W okolicznościach sprawy, w ocenie organu odwoławczego, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału, nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący zakupił węgiel, na dowód czego przedłożył fakturę VAT opiewającą na kwotę 3.094,02 zł. Skoro potrzeba została zrealizowana, oznacza, że skarżący posiadał własne zasoby do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. dodatek węglowy w kwocie 3.000 zł. W ocenie organu II instancji skarżący nie wymagał zatem wsparcia z ograniczonych środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, gdyż każda zaspokojona potrzeba nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu u.p.s. Pomoc finansowa nie może być przeznaczona na refundację poniesionych już wydatków.
W przekonaniu organu ustalenie, że strona domaga się przyznania środków na cele, inne niż zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, zwalnia tym samym organ od badania innych przesłanek, od wystąpienia których uzależnione jest udzielenie tego świadczenia. Po stronie obywateli brak jest natomiast roszczenia prawnego do świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana też jako stałe źródło dochodu służące zaspakajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb.
W świetle przytoczonych wyżej okoliczności prawnych i faktycznych, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to wynika z zaskarżonej decyzji.
W skardze wniesionej 25 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z.S., zaskarżył w całości decyzję organu II instancji nie zgadzając się z jej treścią.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 2 lutego 2024 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu poparł złożoną skargę, wskazując że dodatek węglowy przysługiwał bez względu na kryterium dochodowe, w tym nawet gospodarstwom, które już kupiły węgiel/opał. W ocenie pełnomocnika skarżącego ustawa z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym przewiduje, że nie trzeba go realizować w żadnym punkcie handlowym czy składzie węgla. Do ręki wnioskodawcy pieniądze trafiają bezpośrednio w postaci transferu gotówkowego. W ocenie pełnomocnika oznacza to, że środki można wydać na dowolny cel, zarówno zakup węgla, powetowanie sobie strat za zakupiony już węgiel lub inne wydatki.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ bezpodstawnie uznał, że kwota za przedstawioną fakturę na zakup eko-groszku z 24 maja 2023 r. został uiszczona z zasiłku wypłaconego skarżącemu 29 grudnia 2022 r. Otrzymane z Gminy środki skarżący przeznaczył bowiem na zakup leków, leczenie oraz zwrot części kosztów ogrzewania swojego mieszkania właścicielce domu - byłej żonie.
Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że ogrzanie mieszkania skarżącego pochłania około 3 ton opału na jeden sezon. W dniu 24 maja 2023 r. skarżący kupił bez preferencji, po zwykłej cenie rynkowej 1,8 tony eko-groszku, aby zwrócić go w naturze właścicielce domu. Skarżący nie posiadał środków na zakup opału na kolejny sezon 2023/24, więc złożył 31 maja 2023 r. wniosek do MOPS o przyznanie mu zasiłku na ten cel. Wskutek odmowy organu oraz z powodu pogarszającego się stanu zdrowia skarżący popada w poważny niedostatek, gdyż nie ma środków na zakup opału. Aby spłacić właścicielce domu dług musiałby zaprzestać kupowania żywności oraz leków. Trwa już kolejny sezon grzewczy, a skarżący pomimo stanu ubóstwa, kalectwa i pogłębiającej się frustracji nie może liczyć na pomoc Ośrodka Pomocy Społecznej.
Pełnomocnik zauważa, że organ zarzuca skarżącemu, że nie podpisał wywiadu środowiskowego, podczas gdy żaden przepis nie pozwala na uzależnienie od tej czynności przyznania wnioskowanego zasiłku. Pełnomocnik argumentował nadto, że Z.S. poinformował pracowników socjalnych o powodzie niemożności podpisania dokumentu, z którego treścią nie był w stanie się zapoznać, z uwagi na starczowzroczność. Ponadto w opinii strony skarżącej żaden przepis nie wymaga, aby na tę okoliczność winno się przedstawiać zaświadczenie, albo je posiadać. Wyjaśniono, że skarżący we wcześniejszych latach podpisywał takie dokumenty, ale z wiekiem jego wzrok się pogorszył.
W ocenie pełnomocnika skarżący bez wątpienia udzielił pracownikom MOPS pełnych i wyczerpujących wyjaśnień, a także przedstawił wszelkie dokumenty jakie posiadał. Pełnomocnik powołał się na art. 69 Konstytucji oraz podniósł, że z decyzji Kolegium z 14 września 2023 roku wynika, że skarżący chciał złożyć oświadczenie o stanie majątkowym ustnie, jednak organ odmówił osobie z orzeczoną niepełnosprawnością i niezdolną do pracy udzielenia pomocy, a ponadto z powodu jej ułomności wykluczył ją z możliwości otrzymania zasiłku. W ocenie organu postawa skarżącego świadczy o tym że nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, natomiast skarżący zaprzecza aby obowiązek współdziałania oznaczał konieczność podpisywania dokumentów, z treścią których nie mógł się zapoznać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pełnomocnik skarżącego wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 14 września 2023 r., znak: KO.440.67.2023, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z 31 lipca 2023 r., nr PS.4102.997.2023, o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup ogrzewania, w tym opału, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) (dalej: u.p.s.).
Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).
Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że pomoc społeczna oparta jest na zasadzie subsydiarności (pomocniczości). Oznacza to, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. W konsekwencji organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy te są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej, bez względu na jej rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z dnia 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22; wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W kontekście powyższej zasady ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. wskazuje jako podstawę odmowy przyznania świadczenia przypadki stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W ustępie 2 tego przepisu wymienia się także szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.
W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że sytuacje niewłaściwego wykorzystywania przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, czy też brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r., II SA/Rz 84/22, CBOSA).
Podstawę prawną przyznania zasiłku celowego stanowi art. 39 u.p.s. Zgodnie z jego treścią w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Może on zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s). Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19, CBOSA).
Należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r., I OSK 2027/21, LEX nr 3630198, CBOSA). Tak więc o tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Oznacza to, że w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania kontrola sądu sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.
Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe i znajduje się w trudnej sytuacji życiowej - jest osobą niepełnosprawną, obecnie niezdolną do pracy zawodowej. Z tego też względu skarżący został objęty wsparciem organu pomocy społecznej, z którego korzysta regularnie. Nadto jak wynika z akt administracyjnych bezspornie skarżący w dniu 29 grudnia 2022 r. otrzymał dodatek węglowy w kwocie 3.000 zł, a następnie w dniu 28 lutego 2023 r. zgłosił się do MOPS w Sulejowie o wydanie zaświadczenia na preferencyjny zakup węgla. Bezsporne jest, że skarżący przedstawił organowi I instancji fakturę VAT z dnia 24 maja 2023 r. za zakup węgla na kwotę 3.094,02 zł. Bezsporne jest także, że skarżący dnia 31 maja 2023 r. wystąpił o zasiłek celowy na refinansowanie tego zakupu (faktura VAT była dołączona do wniosku).
Nie ulega wątpliwości, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w świetle których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, CBOSA).
Dlatego też, w ocenie Sądu, organy obu instancji przekonująco i prawidłowo umotywowały przesłanki odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, na cel wskazany przez skarżącego, który w tym przypadku, zdaniem Sądu, w sposób w pełni uprawniony i uzasadniony, został uznany za zaspokojony ze środków własnych skarżącego, gdyż faktura została już opłacona, a skarżący otrzymał uprzednio pomoc w formie dodatku węglowego na ten sam okres grzewczy, tj. zimę 2022/2023. Pomoc ta, zgodnie z fakturą dostarczoną do organu I instancji, niemal całkowicie powinna zaspokoić potrzeby opałowe skarżącego.
Należy podkreślić, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20, CBOSA).
W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.
Jak stwierdził organ odwoławczy postawa skarżącego, dotycząca nie wyrażenia zgody na: podpisanie wywiadu środowiskowego; podpisanie oświadczenia o dochodach; odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać; przedstawienia żądanych dokumentów świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, bowiem skarżący nie mając ku temu uzasadnionych podstaw odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, nie wypełnił i nie podpisał oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie 12 miesięcy. Zdaniem Sądu, skarżący występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przejawem owej współpracy jest przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r., II SA/Gl 1628/21, CBOSA).
Podkreślić należy, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie współpracują z organami w wyjaśnieniu swej sytuacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r., II SA/Gl 1629/21, CBOSA).
Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak z kolei stanowi art. 107 ust. 5 u.p.s. pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Chociaż, jak stanowi § 6 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893) (dalej: rozporządzenie), w przypadku gdy ze względu na stan zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nie można uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b u.p.s. (min. oświadczenia o stanie majątkowym) i nie ma możliwości uzyskania podpisu tej osoby, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu.
Zdaniem Sądu sytuacja, o której mowa w § 6 rozporządzenia w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła, bowiem jak wynika z wywiadu środowiskowego (którego skarżący nie podpisał) stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał podpisania wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Należy podkreślić, że skarżący nie dostarczył także zaświadczenia od lekarza okulisty, że wada wzroku uniemożliwia mu składanie podpisu pod dokumentami, chociaż organ I instancji pismem z dnia 6 lipca 2023 r. wystosował do niego zawiadomienie wskazując, że nie dostarczył takiego zaświadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy odmowa podpisania wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym nie jest uwarunkowana stanem zdrowia skarżącego, ponieważ składa on kolejne liczne wnioski opatrzone własnoręcznym czytelnym podpisem (z podaniem imienia i nazwiska).
Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17, LEX nr 2450397, CBOSA).
Jak słusznie podkreślają przedstawiciele doktryny "negatywne zachowania rzeczywistych lub potencjalnych świadczeniobiorców polegające na niezłożeniu oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, jak również na uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego są samodzielną podstawą odmowy przyznania świadczenia. Ponadto niewyrażenie zgody na wywiad lub jego aktualizację umożliwia wstrzymanie pomocy, a także pozbawienie prawa do świadczeń [...]. Judykatura słusznie stoi na stanowisku szerokiej interpretacji tej regulacji, uznając za niewyrażenie zgody na wywiad również inne niewłaściwe zachowania utrudniające kontakt z pracownikiem socjalnym czy uniemożliwiające mu przeprowadzenie wymaganych prawem czynności" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 107, LEX).
W ocenie Sądu, odmowa przez skarżącego podpisania wywiadu środowiskowego w kontrolowanej sprawie faktycznie uniemożliwiła pełne przeprowadzenie tego wywiadu. Jak wynika bowiem z wzoru kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, osoba z którą przeprowadzany jest wywiad środowiskowy podpisując wywiad składa jednocześnie oświadczenie, że podane przez nią w ramach przeprowadzonego wywiadu informacje są zgodne z prawdą. W kontrolowanej sprawie to nie nastąpiło, skarżący nie podpisał wywiadu, a tym samym nie potwierdził, że dane podane przez niego w ramach wywiadu są zgodne z prawdą.
Należy podkreślić, że wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., II SA/Po 336/19, LEX nr 2748370, CBOSA). Tym samym należy uznać, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia określona w art. 107 ust. 4a u.p.s.
Nie budzi także wątpliwości Sądu, że nie wypełnienie przez skarżącego, a w szczególności nie podpisanie oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie 12 miesięcy w kontrolowanej sprawie faktycznie stanowiło odmowę złożenia tych oświadczeń. Sąd stwierdza także, że nie mogło stanowić złożenia powyższych oświadczeń deklarowana przez skarżącego w dniu 5 lipca 2023 r. chęć ich złożenia ustnie, bowiem przepisy prawa nie przewidują takiej ich formy złożenia, a ponadto, jak już wyżej wspomniano w przypadku skarżącego nie zachodziły przesłanki, o których mowa w § 6 rozporządzenia. Tym samym należy uznać, że miały rację organy, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia określona w art. 107 ust. 5 u.p.s.
Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Mając jednakże na uwadze ostatnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez adwokata ustanowionego z wyboru.
W konsekwencji w analizowanym przypadku należało przyznać adwokatowi wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.