Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 940/19

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. nr [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), powołanej dalej jako "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, układem komunikacyjnym oraz zewnętrznymi parkingami wielostanowiskowymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 547 na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...].

Organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku K.A., ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyli Z.L. i K. A. Odwołanie Z.L. nie zawierało uzasadnienia.

Natomiast K.A. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w sprawie bądź o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

K.A. zarzucił decyzji naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przepisów rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 i art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. nr [...]. Skarżący wniósł o wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości 0,20 oraz sporządzenia w sposób prawidłowy zgodnie z obowiązującym prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Ponadto skarżący wskazał, że dla wskazanego terenu wydano decyzję nr [...] z [...] r., w której w sposób prawidłowy określono powyższy wskaźnik o wartości 0,20. Organ pierwszej instancji powinien wyznaczyć ten wskaźnik w sposób inny niż średni, co znajduje swoje odzwierciedlenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Z tego sposobu niewątpliwie skorzystano wydając warunki dla przywołanej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Wyrokiem z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 6 czerwca 2016 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na konieczność poczynienia ustaleń, co do wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ewentualną potrzebę dokonania kolejnego uzgodnienia z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16, wiążą w sprawie sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnień wskazanych wyroków wynika jednoznacznie, że sądy obu instancji nie zakwestionowały ani określonego w decyzji terenu inwestycji (część działki ewidencyjnej nr 192/2), ani sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji równa odległości 291 m (3 x 97 m).

W ocenie sądów, wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji (291 m) jest wystarczające dla ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Powyższe pozostaje w zgodzie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sądy nie zakwestionowały także kontynuacji funkcji oraz parametrów planowanej inwestycji, o których mowa w przepisach § 6 – § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., tj. szerokości elewacji frontowej budynków, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu. Nie uznano też za wadliwe odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy z uwagi na usytuowanie terenu inwestycji w głębi nieruchomości. Organ pierwszej instancji wydając [...] r. decyzję stwierdził, że od czasu sporządzenia poprzedniej analizy urbanistycznej w 2015 r. stan faktyczny w otoczeniu terenu inwestycji uległ zmianie, co uzasadniało sporządzenie kolejnej analizy.

Zmiana stanu faktycznego związana była z wybudowaniem nowego budynku na działce nr 355/9 oraz z podziałem działek ewidencyjnych nr 191/7, 428/1, 194/4, 360/1 i 355/6. W tabelarycznej części analizy uwzględniono także zabudowę zagrodową, która poprzednio została umieszczona w dodatkowej analizie urbanistycznej z kwietnia 2015 r. Skutkiem zmiany stanu faktycznego były inne, w stosunku do decyzji z [...] r. ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy. W decyzji z [...] r. wysokość górnej elewacji frontowej ustalono w przedziale od 5,0 m do 6,0 m, kąt nachylenia połaci dachowych od 20° do 40° przy kierunku kalenicy równoległym do frotowej granicy działki.

Natomiast w decyzji z [...] r. wysokość górnej elewacji frontowej ustalono w przedziale od 5,3 m do 8,8 m, kąt nachylenia połaci dachowych od 10° do 20° przy kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frotowej granicy działki. Zdaniem organu drugiej instancji, każda z tych wielkości (zarówno tych, które zostały ustalone w decyzji analogicznie, jak to miało miejsce w decyzji z [...] r., jak też tych, których nowe wielkości były skutkiem zmiany stanu faktycznego w obszarze analizowanym), znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji. Pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. także zostały spełnione. Inwestycja ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej – z ul. A przez projektowany zjazd, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu drugiej instancji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z analizy, średni wskaźnik tej wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,05 oraz 0,06 dla zabudowy mieszkaniowej. Został on wyliczony na podstawie szczegółowych danych zawartych w części tabelarycznej analizy opisowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyjęty w decyzji wskaźnik od 0,05 do 0,06 nie tylko zawiera się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizowanym wynoszących od 0,01 do 0,21, ale przede wszystkim nawiązuje do średnich wielkości z tego obszaru. Są to wielkości najbardziej miarodajne, bowiem uwzględniają specyfikę zabudowy występującą w obszarze analizowanym, zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Ustalenie tego wskaźnika na wyższym poziomie (w tym wnioskowanym równym 0,25), oznaczałoby akceptację dla zabudowy o nadmiernej intensywności, godzącej w ład przestrzenny.

Maksymalna wielkość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosząca 0,21 jest wielkością jednostkową i odnosi się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanej na działce nr 350/49 o powierzchni mniejszej niż 2000 m2. W obszarze analizowanym występują jeszcze cztery inne nieruchomości, dla których wskaźnik ten przekracza 0,1. Są to nieruchomości: przy ul. A 557 o powierzchni 16 406 m2 (wskaźnik 0,14), przy ul. A 563 o powierzchni 9 837 m2 (wskaźnik 0,15), przy ul. A 544 o powierzchni 3 000 m2 (wskaźnik 0,17) oraz przy ul. A 546 o powierzchni 1 500 m2 (wskaźnik 0,12). Zabudowę tych gruntów stanowią zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Największe w obszarze analizowanym wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy występują na działkach o powierzchni znacznie mniejszej niż teren inwestycji, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wolnostojącymi) oraz obiektami w zabudowie zagrodowej.

Wyjątkiem jest nieruchomość przy ul. A 557 o powierzchni 16 406 m2. Jest to teren o odmiennym sposobie zagospodarowania, którego zabudowę stanowią niskie obiekty usługowe, w tym garażowe. Wskaźnik zabudowy 0,25 na terenie inwestycji o powierzchni 19 950 m2 pozwoliłby na zrealizowanie zabudowy o łącznej powierzchni 4 987,5 m2, która przewyższałaby powierzchnię co najmniej kilku działek budowalnych zlokalizowanych w otoczeniu terenu inwestycji, w tym działki nr 350/49 o maksymalnym wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy. Wielkości te pozwalają na ocenę skali i intensywności inwestycji, przewidzianej do realizacji w sąsiedztwie terenów słabo zurbanizowanych, z zabudową rozproszoną.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu drugiej instancji, za zastosowaniem w tej sprawie odstępstwa od zasady ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średniej wielkości z obszaru analizy nie może przemawiać okoliczność, że w obszarze analizowanym występuje jedna działka z zabudową jednorodzinną o wskaźniku częściowo zbliżonym do planowanego. Zastosowanie odstępstwa przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie może odbywać się z pominięciem specyfiki zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, przy braku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takiego działania nie może też uzasadniać ustalenie tego wskaźnika na wyższym poziomie w jednej z wcześniej wydanych dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] r. wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w odróżnieniu od decyzji z [...] r. wydanej dla zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Organ drugiej instancji powołując się na § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) stwierdził, że planowana budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Niemniej jednak nowo planowane obiekty, mające spełniać podobną funkcję, jak te już istniejące na nieruchomościach sąsiednich, nie mogą swoimi parametrami, gabarytami czy formą architektoniczną zaburzyć zastanego ładu przestrzennego. Wydanie uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, w której ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy przy zastosowaniu odstępstwa od zasady określania tego parametru na podstawie średniej wielkości dla obszaru analizy, nie może rodzić bezpośredniego skutku w postaci wydania analogicznego rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie, której przedmiotem są warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Organ pierwszej instancji ustalając w zaskarżonej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, ponownie przeprowadził procedurę uzgodnieniową z właściwym organem ochrony zabytków, bowiem ustalony w tej decyzji wskaźnik nie jest tożsamy z poddanym uzgodnieniu przy wydawaniu decyzji z [...] r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. zaaprobował warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zawarte w przedstawionym projekcie decyzji, a zatem także określony w nim wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję K. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w sprawie bądź o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł ponadto "o ukaranie Prezydent Miasta Ł. w związku z uchylaniem się od wypełnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16", a także o zasądzenie kosztów postępowania procesowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie czynią zadość wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16. Organ nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy ustaloną wartością dla wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizie urbanistycznej dla decyzji z [...] r. oraz w decyzji [...] r. Sprawa dotyczy tego samego terenu, dlatego rozbieżność taka stanowi rażące naruszenie prawa. W decyzji z [...] r. organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił geometrię dachu. Geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) nie wyznaczono zgodnie z wnioskami płynącymi z analizy urbanistycznej, bowiem kąt nachylenia wynosi od 5° do 45°, nie jak wskazano w projekcie decyzji 20° do 40°. Wysokość głównej kalenicy od 3,50 do 10,60 bez wyliczania średniej, ponieważ nie ma takiego obowiązku wynikającego z rozporządzenia.

W obszarze analizowanym występują zarówno dachy dwuspadowe, jak i wielospadowe – projekt decyzji ogranicza warunki do dachów dwuspadowych. Kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki określono jako równoległy, podczas gdy na obszarze analizowanym występują też główne kalenice prostopadłe. W ocenie skarżącego, skoro w obszarze analizowanym występują dachy o spadku połaci dachowych od 5° do 45°, to nie można tej wartości ograniczać do części dachów występujących w obszarze analizowanym od 10° do 20°. Ponadto skoro można wyznaczyć szerokość elewacji nie korzystając ze średniej, to można też wyznaczyć inny współczynnik dla zabudowy tym bardziej, że podano przykład decyzji dla tego terenu o współczynniku 0,20.

Skarżący stwierdził także, że nie zgadza się na likwidację jednego ze zjazdów przy ul. A 547, usytuowanego w północnej części działki o nr ewid 192/2 w obrębie [...]. Jest to prawo nabyte właściciela terenu i nie można zmuszać jego posiadacza do likwidacji jednego z jego zjazdów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być uzależnione od likwidacji zjazdu funkcjonującego zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 15 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący oświadczył, że nie zmieniał wniosku w zakresie zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji. Stwierdzenie przez sąd istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga nie jest zasadna.

Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, układem komunikacyjnym oraz zewnętrznymi parkingami wielostanowiskowymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 547 na części działki nr ewid.192/2 w obrębie [...] była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrokiem z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r.

W wyroku tym sąd stwierdził, że wyznaczony dla potrzeb sprawy niniejszej obszar analizowany i uzasadnienie organu w tym zakresie nie naruszają przepisów prawa. Organ prawidłowo wskazał przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., stanowiący podstawę prawną ustalenia granic tego obszaru jako odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki, cytując przy tym jego brzmienie w analizie urbanistycznej, a następnie w wynikach analizy, które są integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc jej załącznik, następnie zaś wyjaśnił jak wspomniany przepis należało zastosować do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy.

Ponadto w analizie urbanistycznej organ powołał art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na podstawie którego następuje wyznaczenie granic terenu analizowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki wynosi 97 m, zatem jego trzykrotność stanowi 291 m. Jak wynika z wyjaśnień organu, granice wyznaczonego w ten sposób obszaru analizowanego skorygowano tak, aby obejmował on powierzchnie całych nieruchomości zabudowanych. W ocenie sądu, było to wystarczające dla zbadania cech zabudowy występującej w jego graniach oraz określenia parametrów nowej zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.

Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Brak było tym samym jakichkolwiek podstaw prawnych do poszerzenia granic terenu analizowanego. Potrzeba taka nie wynikała z analizy urbanistycznej. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika bowiem, że w granicach obszaru analizowanego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa z towarzyszącą zabudową gospodarczą. W najbliższym otoczeniu terenu inwestycji po obu stronach ul. A znajdują się tereny o funkcji przemysłowej i magazynowej.

Spośród 35 nieruchomości poddanych analizie, aż 26 zabudowanych jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym zabudową zagrodową. Niewątpliwie zatem funkcja mieszkaniowa istniejącej zabudowy jest zbieżna z projektowaną przez skarżącego zabudową polegającą na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, co pozwalało uznać, że zasada dobrego sąsiedztwa w realiach rozpoznawanej sprawy jest spełniona. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że organ powinien ustosunkować się do wszystkich zgłaszanych przez niego w toku postępowania wniosków dowodowych, zwłaszcza tych podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego od pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji, usuniętej z obrotu prawnego mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Jeśli według wnoszącego skargę organ drugiej instancji we wspomnianej wyżej decyzji nie ustosunkował się do wszystkich jego wniosków, to mógł on zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, z możliwości tej jednak nie skorzystał.

Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 843/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 125/11 zostały wydane w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. Nie są one zatem wiążące w tej sprawie.

Za zasadny sąd uznał natomiast zarzut dotyczący wyznaczonego decyzją o warunkach zabudowy w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie od 0,01 do 0,04. Sąd wskazał, że skarżący wnioskował o ustalenie rozważanego parametru na poziomie 0,20. W zaskarżonej decyzji natomiast organ orzekający zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji i dość lakonicznie odniósł się do tego zarzutu, bagatelizując załączony do akt sprawy materiał dowodowy. Organ drugiej instancji odwołał się do stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładający wskaźnik zabudowy o maksymalnej wielkości 0,04 oraz do zasady ustalania parametrów nowej zabudowy na podstawie średnich wartości z obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy argumentował zaś, że wnioskowana wartość wskaźnika powierzchni zabudowy przewyższa zarówno średni wskaźnik wyliczony na podstawie zabudowy wszystkich działek zabudowanych, jak również wartość najwyższego wskaźnika dotyczącego zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze.

Jego zdaniem wskaźniki najwyższe – 0,21, 0,15 i 0,14 dotyczą nieruchomości zlokalizowanych przy ul. A nr 557, 563, 554, wykorzystywanych na cele usługowe i produkcyjne, zatem nie mogą stanowić wzorca dla zamierzonej inwestycji. Według tabeli załączonej do analizy urbanistycznej, parametr 0,15 występujący na nieruchomości przy ul. A nr 563 dotyczy zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej, zaś parametr 0,21 – ul. A nr 554 odnosi się wyłącznie do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (zabudowa usługowa została skreślona przez architekta wykonującego analizę i opatrzona jego podpisem).

Ponadto dla nieruchomości przy ul. A nr 544 zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,12. Nie jest wobec tego prawdą, jak twierdziły organy orzekające w sprawie, że najwyższe wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu odnoszą się do nieruchomości wykorzystywanych na cele produkcyjne i usługowe. Takie zachowanie organów świadczy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro zatem w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości objęte zabudową mieszkaniową mogące stanowić wzorzec dla nowej zabudowy, na których wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza wartości średnie z terenu analizowanego, to nie budzi wątpliwości, że organ winien rozważyć z należytą starannością możliwość ustalenia rzeczonego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r., jak wnosił o to skarżący, bowiem na taką konkluzję pozwalały wyniki analizy urbanistycznej.

Dodatkowym argumentem przemawiającym zaś za koniecznością dogłębnej oceny tego zagadnienia jest fakt, że dla tej samej nieruchomości (a więc i tego samego obszaru analizowanego) Prezydent Miasta Ł. [...] r. wydał decyzję ustalającą na wniosek Z.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu maksymalnie 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, z poddaszami użytkowymi i z garażami, przyłączy energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych do projektowanych sieci, układu komunikacji wewnętrznej włączonego do projektowanej drogi wewnętrznej z istniejącym zjazdem z ul. A, przewidzianej do realizacji na części działki nr 192/2 w Ł. przy ul. A nr 547, której zachodnią granicę wyznacza linia poprowadzona równolegle w odległości 100 m od ul. A, zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi architektoniczno-urbanistycznymi. Według wytycznych urbanistycznych powierzchnia zabudowy 1 budynku została określona przez organ do 200 m2.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że wskaźnik powierzchni zabudowy określono w decyzji z 2010 r. na znacznie wyższym poziomie aniżeli średnie wartości ustalone zaskarżoną decyzją. Takie działanie organów administracji publicznej podważa zaufanie obywateli do organów państwa i narusza w istotny sposób art. 8 k.p.a. Co do pozostałych parametrów projektowanej zabudowy sąd stwierdził, że ich poprawność nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń. Sam skarżący poza ogólnikowym sformułowaniem zarzutu wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy nie wyjaśnił, na czym uchybienia te miałyby – w jego ocenie – polegać.

Sąd także stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych nieruchomości, którymi dysponuje skarżący. Nie mogą one bowiem stanowić wzorca dla ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2018 r., sygn.. akt II OSK 2626/16 oddalając skargę kasacyjną od wyroku z 6 lipca 2016 r. za prawidłowe uznał wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności szerokości frontu (291 m). Zwrócił przy tym uwagę, że organy orzekające w sprawie nie negowały dopuszczalności realizacji przez wnioskodawcę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomimo że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje tego rodzaju zabudowa. W związku z powyższym żądanie włączenia do tego obszaru działek nr 355/4 i 355/10 objętych zabudową mieszkaniową wielorodzinną uznał za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że dążenie do poszerzenia obszaru analizy jedynie w celu włączenia do niego działek o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy, niepoparte właściwymi argumentami o charakterze urbanistyczno-architektonicznym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Uwaga ta odnosi się również do żądania włączenia do obszaru analizowanego działek o numerach od 350/34 do 350/42. Powyższe działki znajdują się ponadto w odległości ponad 500 m od terenu planowanej inwestycji, co oznacza, że mnożnik wielokrotności frontu działki należałoby wyznaczyć na poziomie powyżej 5,0. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co do wadliwego wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie od 0,01 do 0,04, podczas gdy wartość średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 0,04. Zawarte w wynikach analizy urbanistycznej, będącej podstawą ustalenia powyższego wskaźnika w rozstrzygnięciach organów stwierdzenie, że wskaźnik ten zostaje wyznaczony "na podstawie wartości średniej tego parametru w analizowanym obszarze", Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywiście błędne.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można przyjąć, że organy wyznaczyły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycyjnego zgodnie z zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dopuszczalne wyznaczenie wartości wskaźnika odbiegającej od wartości średniej nie zostało wykazane w sposób przewidziany w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a więc jako "wynikające z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Powyższe uchybienie było konieczną i wystarczającą przesłanką do dyskwalifikowania wyników ustaleń analizy urbanistycznej w zakresie powyższego wskaźnika.

W konsekwencji ustalenie tak wyznaczonej wartości powyższego wskaźnika w kontrolowanych decyzjach było wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wyjaśnienia, z czego wynika tak istotne obniżenie wskaźnika intensywności zabudowy w stosunku do ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że ponowne (prawidłowe) ustalenie spornego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zasadniczo będzie prowadzić do konieczności powtórzenia procedury uzgodnieniowej z właściwym organem ochrony zabytków, chyba że ustalenie wskaźnika innego niż wartość średnia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) będzie tożsame z wartością poddaną uzgodnieniu. Jeśli bowiem organ ustali, że nowy wskaźnik powinien przyjąć wartość inną niż poddana uprzednio uzgodnieniu, powinien ponownie wdrożyć procedurę uzgodnieniową w przedmiocie nowego projektu decyzji.

Nowe stanowisko organu współdziałającego będzie musiało uwzględnić, że postanowienie odmawiające uzgodnienia – jako zaskarżalne – wymaga nie tylko formalnego uzasadnienia, lecz przede wszystkim uzasadnienie to musi być wnikliwe i szczegółowe, wskazując skonkretyzowane argumenty, które przesądzają o konieczności prawnej (np. ze względu regulacje dotyczące ochrony zabytków) przyjęcia określonych wartości maksymalnych w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Organ uzgadniający ma w szczególności obowiązek wyjaśnienia, jakie jednolite standardy w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy spornego obszaru wpisanego do gminnej ewidencji zabytków (historyczny układ urbanistyczny wsi N.) stosuje w procedurach uzgodnienia w sprawach o ustalenie warunków zabudowy na tym obszarze, oraz czy i kiedy zastosowano lub planuje się zastosować odstępstwa od przyjętych standardów. Oczywiście tak wyrażone stanowisko w formie postanowienia miejskiego konserwatora zabytków jest zaskarżalne w drodze zażalenia do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że brak odpowiednich argumentów o charakterze urbanistyczno-architektonicznym, związanych z istniejącym stanem ładu przestrzennego w obszarze sąsiednim względem terenu planowanej inwestycji, przesądza o braku podstaw do poszerzania obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego zostały zatem wyznaczone w zgodzie z zasadą sąsiedztwa urbanistycznego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do swobodnego zagospodarowania (zabudowy) terenu jest limitowane bezpośrednio regulacjami ustawowymi (np. ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach nie przesądza jeszcze, czy, w jakim zakresie i w jaki sposób dany podmiot będzie mógł realizować przysługujące mu prawo zabudowy terenu.

Dopiero wyniki prawidłowo sporządzonej analizy są podstawą ustalenia w decyzji skonkretyzowanych cech, funkcji i parametrów zabudowy, które kształtują prawo podmiotowe, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W sprawie, której dotyczy skarga, ostateczna postać prawa zabudowy skarżącego w odniesieniu do terenu inwestycyjnego zostanie ustalona po prawidłowym wyznaczeniu wskaźnika intensywności zabudowy.

Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16 są prawomocne.

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).

Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).

Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16, którym organy administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2626/16, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo wykonały wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach z 6 lipca 2016 r. oraz 19 października 2018 r. Organy administracji uwzględniły przy tym zaistniałą zamianę stanu faktycznego, która nie spowodowała jednak, że wskazania te przestały być aktualne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zobowiązany był do uzyskania warunków zabudowy, gdyż dla terenu, na którym znajdują się działka, objęta planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;
5. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na mapie spełniającej powyższe wymagania, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony, tak jak poprzednio w odległości trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem (291 m), co zostało uznane przez sądy administracyjne obu instancji w wyrokach z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 i z 19 października 2018 r., II OSK 2626/16 za prawidłowe i wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dokonując oceny prawidłowości wykonania przez organy administracji wskazań dotyczących ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz pozostałych parametrów planowanej inwestycji należy wskazać, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Ustalenie odmiennych niż średnie parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego.

Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11; z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; z 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona ponownie analiza i jej wyniki zawierają wystarczające uzasadnienie dla ustalonych w decyzji z [...] r. parametrów dla planowanej inwestycji.

Z analizy tej wynika, że uwzględniono w niej nowy budynek na działce nr 355/9, podział działek nr 191/7, 428/1, 194/4, 360/1 i 355/6. Na całym obszarze analizowanym wartość wskaźników powierzchni zabudowy do powierzchni działek/terenów dla działek zabudowanych zawiera się w przedziale od 0,01 do 0,21. Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działek/terenów na całym obszarze analizowanym wynosi 0,05. Wartość średnia dla działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wynosi 0,06. W analizie wskazano, że teren inwestycji jest położony w obszarze niezabudowanym pomiędzy ulicami A i B. W analizie wskazano, że mając na względzie ochronę ładu przestrzennego, należy ustalić wartość wskaźnika w taki sposób, aby nie powstała zbyt skupiona zabudowa poza terenem wzdłuż ulic A oraz B i by zabudowa ta nie stanowiła dominanty przestrzennej zaburzającej układ urbanistyczny dawnej wsi N. Dlatego wartość wskaźnika należy ustalić w oparciu o wartości średnie z terenu analizy.

W wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji z [...] r., wyjaśniono, że planowana zabudowa ma być położona w dużej odległości od istniejących ulic: około 170 m od ul. A i około 400 m od ul. B, podczas gdy istniejąca zabudowa ulicowa wzdłuż tych dróg nie jest położona głębiej niż 140 m od ul. A i 100 m od ul. B. Teren inwestycji położony jest w obszarze niezabudowanym pomiędzy tymi ulicami. Z uwagi na ochronę ładu przestrzennego i charakterystycznego układu zabudowy dawnej wsi N. wskazano, że należy ustalić wartość wskaźnika w taki sposób, aby nie powstała zbyt skupiona zabudowa wielorodzinna poza terenem wzdłuż ulic A oraz B i by zabudowa ta nie stanowiła dominanty przestrzennej zaburzającej układ urbanistyczny dawnej wsi N. Taka dominanta przestrzenna powstałaby, gdyby ustalono wskaźniki planowanej zabudowy wielorodzinnej w oparciu o wartości najwyższe z terenu analizowanego: 0,21 (na działce nr 350/49 o powierzchni 1 908 m2), 0,17 (na działce nr 355/9 o powierzchni 3 000 m2), 0,15 (na działce nr 584/1 o powierzchni 9 837 m2), 0,14 (na nieruchomości złożonej z działek nr 190/3, 190/4, 190/5 i 190/6 o łącznej powierzchni 16 406 m2), czy 0,12 (na działce nr 355/12 o powierzchni 1 500 m2).

Wniosek obejmuje teren o powierzchni 19 950 m2. Wymienione działki mają wielokrotnie mniejszą powierzchnię (nr 530/49, 355/9, 355/12) niż teren inwestycji lub przeważa na nich diametralnie odmienna funkcja od wnioskowanej (skup i sprzedaż surowców wtórnych na nieruchomości złożonej z działek nr 190/3, 190/4, 190/5, 190/6 oraz sprzedaż i wyposażenie łazienek na działce nr 584/1, na której wprawdzie znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni 127 m2, ale budynki o funkcji związanej z działalnością gospodarczą posiadają łącznie powierzchnię zabudowy 1 225 m2). Z tych względów w wynikach analizy wskazano, że uznanie którejkolwiek z wymienionych działek (w tym działki nr 350/49 o powierzchni 1 908 m2 ze wskaźnikiem 0,21) za wzorzec do ustalenia wskaźnika na terenie o powierzchni 19 950 m2 byłoby wysoce nieprawidłowe. Zastana zabudowa na terenie analizowanym (głównie mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa) zostałaby wówczas zdominowana przez funkcję nie występującą na tym terenie (mieszkaniową wielorodzinną), a jedynie będącą kontynuacją istniejącej funkcji mieszkaniowej.

Dlatego wartości wskaźnika należy ustalić w oparciu o wartości uśrednione z terenu analizy, jako gwarantujące zachowanie istniejącego charakteru zabudowy na tym terenie. W wynikach analizy wskazano także, że rodzaj planowanej zabudowy to zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zagospodarowaniem terenu charakterystycznym dla tego rodzaju zabudowy (brak podziału na działki, wspólny teren wokół budynków). W obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana w taki sposób. Zabudowa wielorodzinna nie występuje w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja będzie zatem różniła się od otaczającej ją zabudowy. W takiej sytuacji wyznaczenie poszczególnych parametrów powinno wynikać z uśrednienia parametrów występujących w obszarze analizowanym. Obszar analizowany to teren o zróżnicowanej zabudowie. Dominuje na nim zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolną (wraz z zabudowaniami gospodarczymi) i mieszkaniowa jednorodzinna.

Występuje również kilka nieruchomości z zabudową usługową oraz produkcyjną i magazynową. Najbliższym rodzajem zabudowy wobec funkcji wnioskowanej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Średnia dla tego rodzaju zabudowy może więc stanowić podstawę do ustalenia wskaźnika dla planowanej inwestycji. Wartość średnia dla tego rodzaju zabudowy wynosi 0,06. Średnia dla wszystkich zabudowanych działek wynosi 0,05. Z cech zabudowy na tym terenie wynika, że podstawą do ustalenia wartości wskaźnika może być nie tylko średnia z całego obszaru analizowanego, ale również średnia dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. zabudowy najbliższej wobec wnioskowanej zabudowy. Przy tak ustalonym przedziale nie będzie miało miejsce zdominowanie istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej przez planowaną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ustalony w przedziale od 0,05 (średnia na obszarze analizowanym) do 0,06 (średnia dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z całego obszaru analizy) wskaźnik umożliwi budowę budynków o łącznej powierzchni zabudowy od 997,5 m2 do 1 197 m2. Jako podstawę ustalenia tego wskaźnika w ten sposób wskazano § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wnioski wynikające z tej analizy podzieliły organy administracji obu instancji, dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] r. wykonując wskazania zawarte w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji z 6 lipca 2016 r. oraz 19 października 2018 r. wyjaśniono również, że w decyzji z [...] r. o warunkach zabudowy ustalono większy stopień zabudowania działki, gdyż było to możliwe z uwagi na rodzaj inwestycji i jej otoczenie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej). Nadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja z [...] r. nie była jedyną wcześniej wydaną decyzją dla terenu fragmentu działki nr 192/2 w obrębie [...]. Decyzją z [...] r. nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przyczyną odmowy był brak akceptacji przez wnioskodawcę wyników analizy urbanistycznej. Wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziom do 0,10 (wartość wyliczona na podstawie średniej).

Przyczyną innej wartości wskaźnika była konieczność rozszerzenia obszaru analizowanego do zasięgu czterokrotnej szerokości frontu działki. Organ był w tym zakresie związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA Łd 54/09. W decyzji tej organ dla zabudowy odmiennej od zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie ustalał wartości wskaźnika w oparciu o wartości maksymalne z obszaru. W decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lokalizowanej przy ul. C (zabudowa śródmiejska) odstąpiono od ustalenia wartości wskaźnika zabudowy w oparciu o średnią z terenu analizy, gdyż na terenie analizowanym dominowała właśnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (ul. C), zatem nie miałaby miejsca sytuacja, w której nowa zabudowa o odmiennej funkcji zaczęłaby dominować nad funkcją już zastaną.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w wyroku z 6 lipca 2016 r. sąd wyjaśnił już, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych nieruchomości, którymi dysponuje skarżący. Nie mogą one bowiem stanowić wzorca dla ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Tym samym w ocenie sądu, organy administracji wykonały wskazania sądów administracyjnych obu instancji w zakresie wyjaśnienia, dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony w takim przedziale, jak to ustalono w decyzji z [...] r. Dodać należy, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w poprzednio wydanych decyzjach z [...] r. i z [...] r. oraz analizie i jej wynikach, stanowiących podstawę tych decyzji, brak było właściwego uzasadnienia oraz wyjaśnienia kwestii, na które wskazały sądy administracyjne obu instancji w wyrokach z 6 lipca 2016 r. oraz z 19 października 2018 r.

W związku z ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na wyższym poziomie niż w decyzji z [...] r., wykonując wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., organ pierwszej instancji wdrożył procedurę uzgodnieniową i przekazał projekt decyzji [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. W uzasadnieniu decyzji z [...] r. organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane.

Należy także wskazać, że projekty decyzji o warunkach zabudowy przekazane pismami z 18 marca 2019 r. oraz 11 czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił odpowiednio postanowieniami z [...] kwietnia 2019 r. oraz z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że układ ruralistyczny wsi N. objęty jest ochroną konserwatorską poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ł. z uwagi na jego unikalny charakter (gwieździsty układ ulic). Inwestycja nie naruszy układu przestrzennego objętego ochroną konserwatorską, ponieważ budynki będą usytuowane w znacznej odległości od historycznego centrum wsi i charakterystycznego gwieździstego skrzyżowania. Wniosek z uwagi na usytuowanie, według organu uzgadniającego może być realizowana. Nie naruszy układu przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2019 r. organ ten stwierdził, że w projekcie decyzji zamieszczono poprawny zapis, że inwestycja znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego wsi N. ujętego w gminnej ewidencji zabytków, dlatego prowadzone prace nie powinny wpłynąć negatywnie na cechy jego rozplanowania. Przedłożony projekt decyzji wz jest zgodny z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.).

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zaskarżył wskazane postanowienia.

Podkreślić należy, że poprawność ustalenia pozostałych parametrów projektowanej zabudowy nie budziła uzasadnionych zastrzeżeń sądów administracyjnych obu instancji.

Szerokość elewacji frontowych i wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk zostały wyznaczone z zgodnie z wnioskiem skarżącego, zmienionym pismem z 8 maja 2019 r., z zastosowaniem odstępstw na podstawie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., tj. ustalono szerokość elewacji frontowych od 12,0 m do 23,0 m, zaś wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk od 5,3 do 8,8 m.

W wynikach analizy wskazano, że szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w analizowanym obszarze zawierają się w przedziale od 7,0 m do 71,0 m. Przy czym najwyższymi wartościami tego parametru charakteryzują się parterowe budynki o funkcji usługowej i produkcyjnej. Ponieważ są to obiekty o odmiennej funkcji od planowanej, nie mogą stać się wzorcem dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej. Wartość maksymalna dla budynków mieszkalnych na obszarze analizy wynosi około 23,0 m i dotyczy budynku położonego na wnioskowanej nieruchomości, ale w części nieobjętej wnioskiem. Średnia wartość tego parametru dla wszystkich budynków w analizowanym obszarze wynosi około 12 m. Zastosowanie § 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznano za uzasadnione, gdyż na działce nr 192/2 działce (poza terenem inwestycji) jest zlokalizowany budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej wynoszącej około 23 m. Budynek ten może stanowić wzorzec dla wysokości elewacji frontowej poprzez fakt występowania na tej samej działce, co planowana zabudowa.

Odnośnie wysokości elewacji frontowych budynków w wynikach analizy wskazano, że w obszarze analizowanym jest ona zróżnicowana – od 1 kondygnacji nadziemnej do 3 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze). Wysokość zabudowy jest związana z funkcją tej zabudowy. Zabudowa inna niż mieszkaniowa w obszarze analizowanym charakteryzuje się najczęściej wysokością jednej kondygnacji nadziemnej do 6,0 m wysokości. Wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od jednej kondygnacji nadziemnej do trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), tj. o wysokościach elewacji od 2,2 m do 8,8 m. Średnia wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosi 5,3 m. Na fragmencie działki nr 192/2 przy ul. A 547, w jej części nieobjętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się dwa budynki mieszkalne o wysokościach 2 kondygnacji, jeden o wysokości elewacji od około 7,5 m do około 7,8 m, drugi o wysokości elewacji od około 8,5 m do około 8,8 m. Budynki te mogą stanowić wzorzec dla wysokości elewacji frontowej poprzez fakt występowania na tej samej działce, co planowana zabudowa.

Geometria dachu również została ustalona zgodnie z wnioskiem skarżącego, zmienionym pismem z 8 maja 2019 r., poza kątem nachylenia połaci dachowych (od 10° do 20° a nie od 5º do 45º).

W wynikach analizy w tym zakresie wskazano, że na obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jedno, dwu i wielospadowe, najczęściej o symetrycznym układzie połaci dachu. Budynki mieszkalne posiadają dachy dwuspadowe i wielospadowe. Uwzględniając powyższe planowane budynki powinny posiadać dachy dwuspadowe lub wielospadowe (stosownie do kształtów dachów budynków mieszkalnych na obszarze analizy). Na obszarze analizowanym kierunki kalenic są równoległe i prostopadłe do frontów działek. Uwzględniając powyższe ustalono, że kierunek głównych kalenic planowanej zabudowy powinien być równoległy lub prostopadły do frontowej granicy działki (ul. A). Na obszarze analizy występują kalenice budynków mieszkalnych o wysokościach w przedziale od około 4,5 m do około 10,6 m. Na działce nr 192/2, w jej części nie objętej wnioskiem, wysokości kalenic dachów budynków mieszkalnych wynosi około 9,2 m i 10,6 m. Na działce objętej wnioskiem zlokalizowane są budynki o parametrach, które mogą stanowić wzorzec dla wysokości kalenicy poprzez fakt występowania na tej samej działce, co planowana zabudowa.

Na obszarze analizy występują bardzo zróżnicowane kąty nachylenia połaci dachowych od około 5° do około 45°. Na działce nr 192/2, w jej części nie objętej wnioskiem, spadki połaci dachowych budynków mieszkalnych wynoszą od 10° do 20°. Ponieważ podstawą do ustalenia górnej granicy wysokości okapu, jak i kalenicy dla projektowanych budynków, był istniejący budynek na działce nr 192/2, ustalono dla planowanej zabudowy kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale, jaki występuje na wspomnianej działce, tj. od 10° do 20°.

Podstawę prawną ustalenia geometrii dachu stanowił § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie istnieje zatem w przypadku geometrii dachu konieczność ustalania wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametrów w oparciu o średnią z obszaru analizowanego. Zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., II SA/Sz 853/17). Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p.

Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16).

W rozpatrywanej sprawie geometrię dachów ustalono nie tylko w zasadzie zgodnie z wnioskiem skarżącego (poza kątem nachylenia połaci dachowych), ale również w sposób zgodny z zasadami u.p.z.p. Za wzorcowe w tym zakresie uznano budynki znajdujące się już na działce nr 192/2. W ocenie sądu, stanowisko to zostało w wystarczający sposób uzasadnione.

Odnosząc się do kwestii ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji z ul. A przez projektowany zjazd na teren działki nr 192/2 podkreślić należy, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., który wpłynął do organu administracji 4 lutego 2015 r., skarżący wskazał, że dojazd do planowanej inwestycji (dostęp do drogi publicznej) ma się odbywać poprzez: "projektowany zjazd z ul. A. Dojazd do terenu (ABCD) objętego wnioskiem przez część działki 192/2 objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". We wniosku słowo "istniejący" zostało skreślone.

Na rozprawie 15 września 2020 r. skarżący oświadczył, że nie zmieniał wniosku w zakresie zjazdu.

Obsługa komunikacyjna inwestycji została zatem określona zgodnie z wnioskiem skarżącego przez projektowany, a nie istniejący zjazd lub projektowany i istniejący zjazd.

W zakresie sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji organy oparły się na stanowisku zarządcy drogi – Zarządu Dróg i Transportu w Ł. zawartym w piśmie z 24 sierpnia 2015 r. W piśmie tym wskazano, że ze względu na planowaną na terenie nieruchomości zabudowę mieszkaniową jej obsługa komunikacyjna powinna odbywać się przez zjazd o parametrach technicznych zjazdu indywidualnego zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ze względu na istniejącą klasę drogi oraz fakt, że zaproponowana lokalizacja zjazdu z ul. A koliduje z istniejącym zjazdem na działkę nr 192/2 w obrębie [...], planowana do zagospodarowania część nieruchomości przy ul. A 547 oraz istniejąca zabudowa przy ul. A 547, zlokalizowana w północnej części działki o numerze ewidencyjnym 192/2 w obrębie [...], powinna być obsługiwana przez jeden zjazd z ul. A, a istniejący zjazd na teren nieruchomości przy ul. A 547 usytuowany w północnej części działki o numerze ewidencyjnym 192/2 w obrębie [...] powinien zostać zlikwidowany.

Stanowisko to stanowiło podstawę ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej w decyzji z [...] r. i było objęte kontrolą sądów administracyjnych obu instancji w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 288/16 i II OSK 2626/16 w związku ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r.

Jak już wskazano, poprawność pozostałych parametrów projektowanej zabudowy nie budziła uzasadnionych zastrzeżeń sądu. W wyroku z 6 lipca 2016 r. sąd wskazał przy tym, że sam skarżący poza ogólnikowym sformułowaniem zarzutu wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy nie wyjaśnił, na czym uchybienia te miałyby – w jego ocenie – polegać. Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena ta jest wiążąca w niniejszej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

dc