Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 942/19

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA/Łd 942/19

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Burmistrza Miasta O. z [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (miejsca postojowe, bilboard reklamowy), na działce nr ewid. 93 obręb [...], w O. przy ul. A, pkt I - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia w pkt 2.2) c)d) oraz w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu - do 7,0 m; geometria dachu - dach płaski, jednospadowy lub dwuspadowy, ze spadkiem połaci do 45°, kalenica główna na poziome 9,0 m; pkt II i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu - od 5,0 m do 7,0 m; geometria dachu - dach jednospadowy lub dwuspadowy, ze spadkiem połaci od 15° do 25°, kalenica główna na poziome od 7,0 m do 9,0 m; pkt III - w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku B S.A., ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji B C. wniosła o jej uchylenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych właściwych specjalizacji, po uprzednim prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji prawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania, celem ustalenia czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i realizacja inwestycji będzie miało wpływ na budynki na nieruchomościach sąsiednich i ich bezpieczeństwo; zagraża naruszeniem struktury hydrologicznej na nieruchomościach sąsiednich; spowoduje spadek poziomu wody w studniach, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe; zaciemnienie nieruchomości sąsiednich; zwiększenie ruchu samochodowego; naruszenie struktury geologicznej; powstawanie osuwisk oraz wpływ tego naruszenia na nieruchomości sąsiednie.

Odwołująca podniosła zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w szczególności wobec niewyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz zaniechania wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie oględzin oraz dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane powyżej, podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania zastrzeżeń;
2. 2. art. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, prawa własności strony oraz potrzeby zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności poprzez:
3. a. pominięcie obecnej zabudowy ulicy A, gdzie występuje zabudowa jednorodzinna o niewielkiej powierzchni i kubaturze, a zatem zrealizowanie inwestycji w kształcie i kubaturze wskazanym przez inwestora zakłóci dotychczasowy ład przestrzenny oraz naruszy walory architektoniczne i krajobrazowe,
4. b. ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz wyznaczenia niewłaściwego obszaru analizowanego;
5. c. nieuwzględnienie wpływu planowanej inwestycji na wymagania w zakresie gospodarowania wodami sprowadzające się do braku ustalenia wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne panujące w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w szczególności czy realizacja budowy wpłynie na poziom wód w studniach na nieruchomościach sąsiednich, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe,
6. d. nierozważenie wpływu planowanej inwestycji na strukturę geologiczną sprowadzającą się do braku ustalenia czy budowa na przedmiotowej nieruchomości może doprowadzić do powstania osuwisk, a także ich wpływu na nieruchomości sąsiednie,
7. e. brak ustalenia wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ludzi i mienia sprowadzające się do braku zbadania czy budowa może mieć wpływ na stan budynków znajdujących się sąsiednich nieruchomościach,
8. f. pominięcie wpływu wydanej decyzji na naruszenie prawa własności odwołującej;
9. 3. art. 54 pkt 2a, 2b i 2d u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;
10. 4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do wydania przedmiotowej decyzji z pominięciem treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazującego na konieczność uwzględnienia przy wydawaniu decyzji poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz z pominięciem treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wskazującego na konieczność uwzględnienia wpływu planowanej inwestycji na zmianę struktury hydrologicznej na gruntach sąsiednich, a w szczególności na poziom wód oraz kierunek odpływu wód opadowych;
11. 5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:
12. a. nieprawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wobec ustalenia obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;
13. b. błędnym ustaleniu szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony ul. A.
14. 6. Odwołująca zakwestionowała także zdolność wnioskodawcy do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem oraz zanegowała prawidłowość udzielonego pełnomocnictwa oraz dalszych.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a."), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn.zm. – w skrócie "u.p.z.p."), orzekło jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał brzmienie unormowań stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi poprzedzić analiza zabudowy na obszarze w otoczeniu terenu inwestycji (obszar analizowany), którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie").

W pierwszym rzędzie organ orzekający zobowiązany był do ustalenia i oceny, czy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją (obszarze analizowanym) znajdują się działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Temu celowi służyło wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego trzykrotności szerokości frontu działki nr 93 od strony ul. A. Obszar analizowany o szerokości 88,5 m (3 x 29,5 m) został zatem w tej sprawie wyznaczony przy zachowaniu reguł odnoszących się do wielkości takiego obszaru, zawartych w § 3 rozporządzenia na mapie w skali 1:1000. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy ale także z części opisowej (w tym tabelarycznej), która zawiera szczegółowe dane dotyczące cech i parametrów zabudowy sąsiedniej.

Z treści analizy wynika, że w otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zagrodowa oraz usługowa - warsztat samochodowy na działce nr 89. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja, pod względem funkcji, stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W dalszej części rozważań organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji uznając, iż zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego budynku, o których mowa w §4 - §8 rozporządzenia, ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Określenie tych wielkości, za wyjątkiem szerokości elewacji frontowej, zostało dokonane poprzez wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Kolegium wskazało jednocześnie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji, szerokość elewacji frontowej oraz elementy geometrii dachu są parametrami nowej zabudowy określanymi w decyzjach o warunkach zabudowy, które co do zasady powinny mieć konkretną wielkość. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) wymaga konkretnego określenia parametrów przyszłej inwestycji budowlanej.

Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić bowiem nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zdaniem Kolegium nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy (pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości) zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego. Pogląd taki jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże należy pamiętać, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Skutkiem tego nie można wykluczyć, że nie w każdym takim przypadku może być mowa o naruszeniu zarówno ładu przestrzennego, jak i interesu osób trzecich, wobec określenia niektórych wskaźników przez podanie jedynie wielkości maksymalnych.

Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Oczywiście wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zatem w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. W tej sprawie istniały podstawy do ustalenia linii zabudowy (jako nieprzekraczalnej) na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, w odległości 9,65 m jako nawiązanie do linii zabudowy na działce nr ewid.

94. Ponieważ ul. A jest drogą powiatową, to ten sposób wyznaczenia linii zabudowy nie narusza też § 4 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż linia ta przebiega w odległości nie mniejszej niż 8 m od pasa drogi.

Kolegium odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu stwierdziło, że parametr ten w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 2,9% do 35,4%; średnio 16,8 % dla całej zabudowy. W decyzji dla terenu inwestycji wskaźnik ten ustalono poprzez podanie wielkości maksymalnej tj. do 17,5%, bez oznaczania jego minimalnej wielkości. Co do zasady, określenie jedynie górnej granicy wskaźnika nie jest działaniem prawidłowym, gdyż może powodować przyjęcie wielkości na takim poziomie, która nie będzie mieściła się w średnich wynikających z przeprowadzonej analizy. W tej jednakże sprawie, takie zagrożenie dla ładu przestrzennego nie istnieje bowiem teren inwestycji jest już zabudowany, a istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy na działce nr 93 wynosi 8,1%.

Zatem zarówno obecny, jak też planowany maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy nie odbiegają od wskaźników na działkach sąsiednich i mieszczą się w przedziale wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie do 17,5%, z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy (w tym także w zakresie tego parametru), jak też znaczne zróżnicowanie powierzchni nieruchomości zabudowanych możliwe jest, bez zagrożenia dla ładu przestrzennego, przy zastosowaniu odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to w zaskarżonej decyzji podstawę do określenia tego parametru stanowił § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy kształtuje się w przedziale od 4,5 m do 22,5 m; średnio - 13,0 m. Dla planowanego budynku ustalono szerokość elewacji frontowej od 10,4 m do 15,6 m; tj. 13,0 m z tolerancją ± 20%. Mimo, iż przedmiotem decyzji jest budynek handlowo-usługowy, to ustalona dla niego szerokość frontu nawiązuje do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym realizującej funkcję mieszkaniową. Tym samym projektowana inwestycja nie spowoduje dysonansu wśród dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do regulacji § 7 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w tej sprawie analiza wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu od 3,0 m do 9,0 m; średnio - 6,45 m. W zaskarżonej decyzji wielkość tego parametru określono poprzez podanie jedynie wielkości maksymalnej, tj. do 7,0 m, bez oznaczania jego dolnej granicy. Według Kolegium zasadne jest doprecyzowanie tego parametru poprzez określenie wielkości granicznych (maksymalnej i minimalnej). Z uwagi na fakt, że wysokość 7,0 m jest wielkością powtarzającą się w obszarze analizowanym, a przy tym bardzo zbliżoną do średniej z tego obszaru istniały podstawy do pozostawienia jej na tym poziomie. Minimalną zaś wielkość ustalono poprzez odwołanie się do tego parametru występującego w przypadku obiektu zlokalizowanego na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, oznaczonej nr ewid.

92. Tak ustalony przedział wielkości granicznych, nie spowoduje, że w obszarze analizowanym pojawi się zabudowa, której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób znaczący będzie odbiegała od zabudowy istniejącej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu została ustalona w przedziale od 5,0 m do 7,0 m, co pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, zawiera się bowiem w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, uwzględnia specyfikę zabudowy w tym obszarze, a także pozostaje w związku z funkcją planowanego obiektu.

Organ odwoławczy weryfikując prawidłowość ustalenia geometrii dachu wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występują dachy jedno i dwu spadowe o kątach nachylenia od 15° do 45°, o równoległym i prostopadłym kierunku głównej kalenicy względem drogi. Wysokość głównej kalenicy zawiera się w przedziale od 4,0 m do 9,0 m. W zaskarżonej decyzji ustalono: dach płaski, jednospadowy lub dwuspadowy, ze spadkiem połaci do 45°, kalenica główna na poziome 9,0 m. Także i w tym przypadku, z uwagi na określenie poszczególnych elementów tego parametru poprzez podanie wyłącznie wielkości maksymalnej, zachodziła potrzeba jego doprecyzowania. Kolegium uwzględniło zarówno wyniki ustaleń dokonane przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, jak też treść wniosku inwestora i uznało za zasadne dokonanie zmiany decyzji poprzez określenie: dach jednospadowy lub dwuspadowy, ze spadkiem połaci od 15° do 25°, kalenica główna na poziome od 7,0 m do 9,0 m. Brak było jednak podstaw do uwzględnienia wniosku w zakresie dachu wielospadowego, bowiem dachy o takiej konstrukcji nie występują w obszarze analizowanym.

Ten sposób ustalenia elementów geometrii dachu planowanej inwestycji uwzględnia elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., albowiem obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z ul. A przez zjazd publiczny, przebudowany z istniejącego zjazdu indywidualnego; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sporządzonej analizie urbanistycznej zawarł prawidłowy i szczegółowy opis zabudowy i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. Zmiana dokonana niniejszą decyzją była wynikiem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadniona była potrzebą doprecyzowania poszczególnych parametrów poprzez podanie ich wielkości granicznych. Ponadto, dokonana została w takim zakresie, jaki był możliwy na podstawie prawidłowo przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej.

Odnosząc się w następnej kolejności do wniosków i zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że zasadniczym elementem i jednocześnie podstawowym dowodem w sprawie tego postępowania jest analiza urbanistyczna. Przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości uzyskiwania dla potrzeba ustalenia warunków zabudowy opinii biegłego architekta lub urbanisty, która sprowadzałaby się do sporządzenia ponownej analizy urbanistycznej. Brak jest podstaw do powoływania biegłego w celu przeprowadzenia czynności, które wykraczają poza zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zarówno kwestie dotyczące "naruszenia struktury hydrologicznej na nieruchomościach sąsiednich", "naruszenia struktury geologicznej przedmiotowej nieruchomości oraz zacienienia budynków sąsiednich, jak również ich bezpieczeństwa nie są przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Będą one dopiero poddane ocenie na etapie udzielania pozwolenia na budowę, co ma miejsce w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, w decyzji o warunkach zabudowy za wystarczający należy uznać nakaz zachowania przepisów szczególnych, co ma miejsce w zaskarżonej decyzji. Mając zaś na uwadze zarzut odwołania dotyczący braku zdolności wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz prawidłowości udzielonych pełnomocnictw organ wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla danej nieruchomości może złożyć każda osoba, nawet niebędąca właścicielem nieruchomości. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można w zasadzie rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wynika, to także z treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanych obiektów. Na tym etapie postępowania organ nie bada też technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – w skrócie "Pr. bud."). Tego rodzaju kwestie, podlegają badaniu w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, w którym to dopiero postępowaniu organ wydający takie pozwolenie, ocenia konkretny projekt obiektu pod kątem zgodności z warunkami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła B S.A. reprezentowana przez pełnomocnika – M.W. Stosowne pełnomocnictwo załączone do wniosku zostało podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki oraz członka Zarządu Spółki, co pozostaje w zgodzie ze sposobem reprezentacji Spółki określonym w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Szeroki zakres umocowania upoważniał pełnomocnika do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Analogicznym pełnomocnictwem legitymuje się obecny pełnomocnik B S.A., któremu została doręczona zaskarżona decyzja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i wstrzymanie ich wykonania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem:

1. 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa, o których mowa poniżej;
2. 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w szczególności wobec niewyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz zaniechania wyjaśnienia (poprzez przeprowadzenie oględzin oraz dowodu z opinii biegłego) podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania zastrzeżeń dotyczących ustalenia m.in.:
3. a. czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości realizowania inwestycji ma wpływ budynki na nieruchomościach sąsiednich,
4. b. czy realizacja tego rodzaju inwestycji zagraża bezpieczeństwu budynków posadowionych na nieruchomościach sąsiednich,
5. c. czy realizacja inwestycji na przedmiotowej nieruchomości może zagrażać naruszeniem struktury hydrologicznej na nieruchomościach sąsiednich, w szczególności czy może spowodować spadek poziomu wody w studniach, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe,
6. d. czy rozmiar budynku, który ma zostać wybudowany na przedmiotowej nieruchomości spowoduje zaciemnienie nieruchomości sąsiednich,
7. e. czy zwiększenie ruchu samochodowego w związku z budową przedmiotowej inwestycji będzie miało wpływ na nieruchomości sąsiednie, a jeżeli tak to jaki,
8. f. czy realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje naruszenie struktury geologicznej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności czy spowoduje powstawanie osuwisk oraz wpływ tego naruszenia na nieruchomości sąsiednie;
9. 3. art. 61 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego subsumpcję skutkującą wadliwym przyjęciem jakoby planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, podczas gdy w przedmiotowym obszarze analizowanym realizującym funkcję mieszkaniową nie występuje żadna inna budowla spełniająca wskazany warunek;
10. 4. art. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i 13 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, prawa własności skarżącej oraz potrzeby zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności poprzez:
11. a. pominięcie obecnej zabudowy ulicy A, gdzie występuje zabudowa jednorodzinna o niewielkiej powierzchni i kubaturze, a zatem zrealizowanie inwestycji w kształcie i kubaturze wskazanym przez inwestora zakłóci dotychczasowy ład przestrzenny oraz naruszy walory architektoniczne i krajobrazowe,
12. b. ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz wyznaczenie niewłaściwego obszaru analizowanego;
13. c. nieuwzględnienie wpływu planowanej inwestycji na wymagania w zakresie gospodarowania wodami sprowadzające się do braku ustalenia wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne panujące w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w szczególności czy realizacja budowy wpłynie na poziom wód w studniach na nieruchomościach sąsiednich, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe,
14. d. nierozważenie wpływu planowanej inwestycji na strukturę geologiczną sprowadzającą się do braku ustalenia czy budowa na przedmiotowej nieruchomości może doprowadzić do powstania osuwisk, a także ich wpływu na nieruchomości sąsiednie,
15. e. brak ustalenia wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ludzi i mienia sprowadzające się do braku zbadania czy budowa może mieć wpływ na stan budynków znajdujących się sąsiednich nieruchomościach,
16. f. pominięcie wpływu wydanej decyzji na naruszenie prawa własności skarżącej;
17. 5. art. 54 pkt 2a, 2b i 2d u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;
18. 6. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do wydania przedmiotowej decyzji z pominięciem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazującego na konieczność uwzględnienia przy wydawaniu decyzji poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz z pominięciem art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wskazującego na konieczność uwzględnienia wpływu planowanej inwestycji na zmianę struktury hydrologicznej na gruntach sąsiednich, a w szczególności na poziom wód oraz kierunek odpływu wód opadowych;
19. 7. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wobec bezzasadnego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w stopniu przekraczającym średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego;
20. 8. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 6 i 7 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:
21. a. nieprawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wobec ustalenia obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;
22. b. błędnym ustaleniu szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony ul. A, czyli w szerokości mniejszej aniżeli średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym.
23. III. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała zdolność wnioskodawcy do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem oraz zanegowała prawidłowość udzielonego pełnomocnictwa oraz dalszych.

Motywując sformułowane wyżej zarzuty autorka skargi powtórzyła w zasadzie argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jej zdaniem szerokość elewacji frontowej przy uwzględnieniu tego parametru na działkach sąsiednich może wynosić maksymalnie nie więcej niż 10m. Jednocześnie przyjmując, że nieliczne domy przy ul. A w najwyższym punkcie posiadają ok. 6m, to nie sposób odnieść tej wysokości do wysokości budynku, który ma powstać i na całe swej długości posiadać maksymalną wysokość około 7m. Nadto sprzecznie z ładem architektonicznym i przestrzennym ustalono w decyzji nachylenie połaci dachowej do 45%. Zaskarżona decyzja narusza też § 5 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ wyznacza wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w stopniu przekraczającym średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 5 marca 2020 r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych ponad kwotę 300 zł i oddalił wniosek w pozostałym zakresie. Postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. Sąd utrzymał w mocy postanowienie referendarza sądowego z 5 marca 2020 r.

Postanowieniem z 30 czerwca 2020 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 17 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji czterokrotnie odmawiał inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, natomiast organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego kasował rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poddana obecnie sądowej kontroli, piąta już z kolei wydana w tej sprawie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. modyfikująca rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta O. z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu a w pozostałym zakresie utrzymująca je w mocy nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, ani też w stopniu rażącym. Brak jest wobec tego podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji jak i do stwierdzenia ich nieważności.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 u.p.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analiza przywołanych unormowań uzasadnia konkluzję, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną.

Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba z organami orzekającymi, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Celem zweryfikowania, czy w stanie faktycznym sprawy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa zdefiniowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną, której wyniki składające się z części graficznej i tekstowej, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść obu dokumentów nie budzi zastrzeżeń co do ich poprawności i pozwala stwierdzić, że obie części analizy są ze sobą w pełni kompatybilne. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako trzykrotna szerokość frontu działki nr 93 (3 x 29,5m = 88,5m), licząc od strony każdej granicy nieruchomości. W oparciu o tak wyznaczony obszar analizowany organ prawidłowo ustalił, że w otoczeniu terenu inwestycyjnego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zagrodowa i usługowa w postaci warsztatu samochodowego (na dz. nr 89). Zatem, planowana inwestycja pod względem funkcji będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że pod pojęciem "działki sąsiedniej", o czym była już wyżej mowa, należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w granicach terenu analizowanego, a nie jak zdaje się to czynić skarżąca, wyłącznie działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji.

Prawidłowo - w przekonaniu Sądu - określone także zostały, na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, parametry nowej zabudowy.

Linia zabudowy, jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., została wyznaczona, na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy linię zabudowy ustalono poprawnie jako nieprzekraczalną w odległości 9,65m w nawiązaniu do linii zabudowy występującej na działce sąsiedniej nr ewid.

94. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ul. A jest drogą powiatową i ten sposób wyznaczenia linii zabudowy nie narusza również § 4 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako że linia zabudowy przebiega w odległości nie mniejszej niż 8 m od pasa drogi.

Biorąc pod uwagę wyniki analizy urbanistycznej prawidłowo przy zastosowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalony został także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - "do 17,5%".

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zasadą jest, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, podobnie jak i pozostałe parametry, o których będzie mowa w dalszej części rozważań, wyznacza się jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie mniej jednak jak wynika z § 5 ust. 2 ustawodawca dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zatem, odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 – Lex nr 3027087).

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z tabeli zamieszczonej w części tekstowej analizy urbanistycznej, średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi 16,8%. W granicach terenu analizowanego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, jak trafnie zauważył organ, jest bardzo zróżnicowany i wynosi od 2,9% (działka nr ewid.

89) do 35,4% (działki nr ewid. 66/1 i 66/2). Rację ma tym samym Kolegium argumentując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do zasady określenie tego wskaźnika na poziomie maksymalnym nie jest prawidłowe, ponieważ może doprowadzić do ustalenia tej wartości na poziomie nie mającym oparcia w analizie. Nie mniej jednak w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy takie zagrożenie nie występuje, ponieważ teren inwestycji jest już zabudowany (budynki gospodarcze i budynek mieszkalny), a istniejący wskaźnik kształtuje się na poziomie 8,1%. Dlatego też obecny oraz planowany maksymalny wskaźnik nie odbiega od wielkości tego parametru występujących w graniach terenu analizowanego. Nadto jak trafnie stwierdziło Kolegium ustalenie analizowanego wskaźnika wartością "do 17,5%" z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy występującej w graniach obszaru analizowanego oraz zróżnicowanie powierzchni nieruchomości zabudowanych nie spowoduje zagrożenia dla ładu przestrzennego. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że ustalenie analizowanego wskaźnika przy zastosowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia ma swoje oparcie w materiale dowodowym sprawy i zostało rzetelnie oraz przekonująco umotywowane w zaskarżonej decyzji.

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że nawet brak ustalenia wskaźnika dla nowej zabudowy nie oznacza z automatu, że każda decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wszystko zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy, na ile w danej sprawie istnieją uzasadnione podstawy, aby nie określać danego wskaźnika (vide: wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2419/19).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w kontrolowanej sprawie, nie doszło również do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi mianowicie, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie średniej wartości - 13,0m z tolerancją 20 %. W granicach obszaru analizowanego, co potwierdza analiza urbanistyczna, szerokości elewacji frontowych budynków wynoszą od 4,5m (działka nr ewid. 96/1) do 22,5m (działka nr ewid. 92). Jak podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalenie rozważanego parametru z uwzględnieniem tolerancji +/- 20%, dla wartości 13m oznacza przedział od 10,4m (13,0m - 20% = 10,4m) do 15,6m (13,0m + 20% = 15,6m).

Niewątpliwie w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej następnie w tym zakresie w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium, wskaźnik szerokości elewacji frontowej nie został ustalony precyzyjnie w drodze widełek od-do, czy też poprzez określenie wartości od minimalnych do maksymalnych, co stanowi uchybienie, które biorąc pod uwagę motywy zaskarżonej decyzji doprecyzowujące ów parametr, należy traktować jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się bowiem trzeba z argumentacją Kolegium, że projektowana zabudowa nawiązuje szerokością frontu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Nie spowoduje tym samym dysonansu wśród zabudowy dominującej. Wobec tego zarzut skargi naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak oczekiwała tego skarżąca.

Niezasadny także zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 5,0m do 7,0m. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w decyzji organu pierwszej instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu została ustalona przez organ wyłącznie wartością maksymalną "do 7,0m", natomiast w zaskarżonej decyzji rozważany wskaźnik został prawidłowo doprecyzowany, poprzez wskazanie jego wartości minimalnej. W świetle § 7 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).

Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak wynika z analizy urbanistycznej w granicach terenu analizowanego parametr ten kształtuje się na poziomie od 3,0m (działka nr ewid. 96/1) do 9,0m (działki nr ewid. 90/2 i nr 65), średnio wynosi 6,45m. Określenie rozważanego wskaźnika na poziomie 7,0m, jak trafnie argumentowało Kolegium, jest uzasadnione tym, że jest to wielkość powtarzająca się w granicach terenu analizowanego (7,0m - działki nr ewid. 67/1 i 63, 7,5m - działki nr 89, 94, 42, 43) i zbliżona do wartości średniej.

Z kolei, określenie wartości minimalnej na poziomie 5m, wynikało z uwzględnienia wysokości obiektu znajdującego się na działce nr 92, która bezpośrednio sąsiaduje z ternem inwestycji (działką nr ewid. 93). Zgodzić się zatem trzeba z organem odwoławczym, że ów wskaźnik zawiera się w przedziale wysokości występujących w obszarze analizowanym i nie będzie on istotnie odbiegał od zabudowy istniejącej. Odstępstwo w tym zakresie zostało zatem należycie umotywowane.

Chybiony w świetle zebranego materiału dowodowego jest wreszcie zarzutu skargi naruszenia § 8 rozporządzenia, poprzez określenie kąta nachylenia połaci dachowych do 45o. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się, jak stanowi § 8 rozporządzenia, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kontrolowanej sprawie skarżąca ewidentnie nie dostrzega, że kąt nachylenia połaci dachowych w decyzji organu I instancji został określony "do 45o", niemniej jednak został on poprawnie zmodyfikowany kontrolowaną decyzją przy uwzględnieniu wyników analizy urbanistycznej i dookreślony przez Kolegium jako dach jednospadowy lub dwuspadowy ze spadkiem połaci od 15o do 25o. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji doprecyzował również wysokość kalenicy głównej określonej w decyzji pierwszej instancji na poziomie maksymalnym do 9m, poprzez ustalenie tego parametru od 7,0m do 9,0m.

W granicach terenu analizowanego, co potwierdza sporządzona dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analiza urbanistyczna, wysokość kalenicy głównej kształtuje się na poziomie od 4,0m (działka nr ewid. 97/2) do 9,0m (działki nr ewid 90/2 i 65).

Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań w realiach rozpatrywanej sprawy spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Mianowicie, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. A, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśne na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym stanie rzeczy organ był zobowiązany wydać pozytywną dla wnioskodawcy decyzję o warunkach zabudowy. Kontrolowana decyzja posiada wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., co czyni niezasadnymi zarzuty skargi niewłaściwego zastosowania art. 54 pkt 2a, 2b i 2d u.p.z.p. oraz niezastosowania art. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i 13 u.p.z.p.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zupełnie niezasadne. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia oględzin czy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności podniesione w treści skargi jako, że nie podlegają one ocenie i weryfikacji na tym etapie postępowania. Kwestie zacienienia, bezpieczeństwa budynków na działkach sąsiednich, bezpieczeństwa ludzi i mienia będą badane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany na kolejnym etapie postępowania, jakim jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wśród przesłanek ustawowych, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie wymienił również zalewania piwnic czy badania stanu poziomu wód w studniach itd.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały jasno sprecyzowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 i ich łączne spełnienie, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy miało miejsce, obligowało organ do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Także kwestie estetyki, czy ewentualnego wpływu inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich pozostają bez istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Po pierwsze - w dacie orzekania przez organ o ustaleniu warunków zabudowy przepis ten nie obowiązywał. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) na mocy art. 573 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne utraciła moc. Po drugie - kwestie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych mogą być badane przez właściwy organ po zrealizowaniu inwestycji, w innym postępowaniu, aniżeli ustalenie warunków zabudowy.

Na tym etapie postępowania jako chybiony należało również ocenić zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Ocena, czy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi został zaprojektowany i wybudowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej może zostać weryfikowana w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Błędny jest także ostatni z zarzutów skargi dotyczący wadliwego pełnomocnictwa czy braku zdolności inwestora do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa a także zdolności wnioskodawcy do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie budzi wątpliwości. Do powyższego zagadnienia organ odwoławczy prawidłowo ustosunkował się w motywach zaskarżonej decyzji. Jak wynika z brzmienia art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Zatem, o wydanie decyzji może wystąpić każdy zainteresowany podmiot i niekoniecznie musi to być właściciel nieruchomości. Zresztą, co równie istotne w treści skargi strona nie wyjaśniła bliżej w czym upatruje owych wadliwości.

Podsumowując zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji w zakresie dwóch parametrów i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odpowiada przepisom obowiązującego prawa materialnego. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy ustalono niewadliwie, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Z tych też względów zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wadliwości decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo sanowało Kolegium przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym była już mowa na wcześniejszym etapie rozważań.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc