Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku J. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na lokal gastronomiczny oraz dobudowę schodów zewnętrznych do budynku (wybicie otworu drzwiowego) na terenie działek położonych w K. przy ul. A 13, nr ewid. 428/8 i 429/5, obręb [...]. Decyzja ta została doręczona w dniu 17 sierpnia 2010 r. osobom i podmiotom uznanym przez organ za strony postępowania, tj. J. K., Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej A, Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej B i Towarzystwu A Sp. z o.o. w K., jako zarządcom przedmiotowej i sąsiedniej nieruchomości. Strony uczestniczące w postępowaniu nie wniosły odwołań, w związku z tym decyzja stała się ostateczna z dniem 2 września 2010 r.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. T. i S. M. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jego niedopuszczalność. Następnie podaniem z dnia 13 czerwca 2016 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, T. i S. M. zażądali wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o warunkach zabudowy. T. i S. M. zakwestionowali wskazaną decyzję składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Równolegle T. i S. M. w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. wskazali, iż "będąc stroną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 148 K.p.a. w zw. z wystosowanym podaniem z dnia 14 czerwca 2016 r. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, wnoszą o uzupełnienie do ww. podania".
Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] o warunkach zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że o fakcie wydania decyzji o warunkach zabudowy T. i S. M. powzięli informację w dniu 17 marca 2011 r., bowiem w tym dniu skierowali do Prezydenta Miasta wniosek o anulowanie tejże decyzji. Na to pismo organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 28 marca 2011 r. Z tego powodu miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg z dniem 17 marca 2011 r. i upłynął w dniu 17 kwietnia 2011 r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania T. i S. M. złożyli w dniu 14 czerwca 2016 r., a zatem po upływie miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji.
Kwestionując powyższe postanowienie T. i S. M. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc, iż stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu postanowienia jest bezzasadne, ponieważ terminy złożonych odwołań zostały zachowane. Postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia było niezgodne z prawem, ponieważ nie przestrzegano ogólnych zasad postępowania administracyjnego, nie były przestrzegane prawa strony. W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. wnieśli o przeprowadzenie postępowań w dwóch trybach, tj. o stwierdzenie nieważności oraz o wznowienie postępowania, jednak organ pierwszej instancji przesłał to pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko w zakresie trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten wydał postanowienie bez powiadomienia o rozpoczęciu postępowania oraz bez przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Wnoszący zażalenie nie zostali uznani za stronę podczas postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie przekazano im kopii tej decyzji. T. i S. M. podkreślili przy tym, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie, iż powzięli wiedzę o fakcie wydania powyższej decyzji już w dniu 17 marca 2011 r.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu powyższego zażalenia, uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że właściwy organ, do którego wpłynęło podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w pierwszej kolejności jest zobowiązany zbadać i ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w niniejszym przypadku – w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
W kwestionowanym postanowieniu organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania, stwierdziwszy, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesięcznego terminu od dnia dowiedzenia się o decyzji.
Odnosząc się do tego stanowiska organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na treść pisma T. i S. M. z dnia 17 marca 2011 r. skierowanego do Urzędu Miasta w K., w którym małżonkowie M. zawarli prośbę do Prezydenta Miasta K. "o wstrzymanie (anulowanie) decyzji o warunkach zabudowy inwestycji w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na lokal gastronomiczny oraz dobudowy schodów zewnętrznych w budynku (wybicie otworu drzwiowego) na terenie działek położonych w K. przy ul. A 13". W piśmie tym T. i S. M. podnieśli również, że prace budowlane będą ingerować w części wspólne nieruchomości oraz naruszą interesy wszystkich mieszkańców. Zaznaczyli, że ich mieszkanie znajduje się bezpośrednio nad lokalem objętym planowaną inwestycją, a to ograniczy użytkowanie lokalu z uciążliwościami powodowanymi przez hałas, nieprzyjemne zapachy, wpłynie negatywnie na komfort ich życia, spowoduje spadek wartości ich lokalu.
Podkreślili, iż planowana działalność gastronomiczna naruszy ich spokój oraz ingeruje w ich prawo własności. W bloku znajdują się mieszkania, a nie lokale usługowe, a inwestycja narusza ich prawnie chronione interesy, wobec czego wyrażają sprzeciw wobec jej realizacji.
Organ odwoławczy zauważył przy tym, że Prezydent Miasta K., udzielając pismem z dnia 28 marca 2016 r. odpowiedzi na powyższe pismo, wskazał jedynie przesłanki, jakimi kierował się wydając decyzję. Jednak zdaniem Kolegium, organ ten posiadając wiedzę, że T. i S. M. są właścicielami mieszkania znajdującego się w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem decyzji a planowany do zmiany przeznaczenia z mieszkalnego na usługowy – gastronomiczny, usytuowany bezpośrednio pod ich mieszkaniem oraz że wykazują oni swój interes prawny i przedstawiają konkretne zarzuty wobec decyzji, powinien pouczyć ich, jakie konkretne środki prawne służące weryfikacji decyzji przysługują takim osobom i w jakim terminie oraz zwrócić się do nich o sprecyzowanie podania z dnia 17 marca 2011 r., czy ich intencją jest złożenie któregoś z tych środków. Zdaniem Kolegium brak powyższych pouczeń i działań organ pierwszej instancji utrudnił autorom zażalenia złożenie wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu.
Przy czym dowiedzenie się przez stronę o wydaniu decyzji w rozumieniu art. 148 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza powzięcie o jej wydaniu wiadomości w jakikolwiek sposób, nie jest tu konieczne doręczenie kopii decyzji. Wystarczające jest jednoznaczne ustalenie faktu, w jakim dniu strona wiedziała, że dana decyzja została wydana. W przedstawionych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił, że w ponownym postępowaniu należy ustalić, czy składając podanie z dnia 17 marca 2011 r. intencją T. i S. M. było żądanie wznowienia postępowania, a następnie podjąć dalsze działania stosownie do dokonanych ustaleń.
Ponadto odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania wszczynane jest postanowieniem o wznowieniu postępowania po jednoznacznym ustaleniu, że wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem ustawowego terminu oraz po ustaleniu spełnienia innych formalnych przesłanek. Badanie zaistnienia przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego następuje po wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia. Kwestionowanym postanowieniem organ odmówił wznowienia postępowania, tym samym nie badał przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli nie oceniał, czy T. i S. M. powinni być stronami postępowania i czy bez własnej winy nie brali w nim udziału.
W skardze na powyższe postanowienie T. i S. M. wskazali na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego obligujących organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy i wnieśli o:
- 1) uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K.,
- 2) usunięcie stanu niezgodnego z prawem dotyczącym postanowień organów obu instancji w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy,
- 3) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy,
- 4) wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do czasu rozpoznania skargi.
W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania. W ich ocenie postanowienie z dnia [...] jest wewnętrznie sprzeczne z wydaną wcześniej decyzją z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosuje błędną wykładnię prawa sprowadzając sprawę i jej stan faktyczny do niewłaściwego zrozumienia treści i znaczenia przepisów prawa w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących, istnieją podstawy prawne do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kwestionowanym postanowieniu. W tej sytuacji dla skarżących nie jest zrozumiałe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które najpierw odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a następnie zaprzeczyło własnej decyzji w treści postanowienia z dnia [...] W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli prawa własności (dopuszczając do zamurowania okna w użytkowanej przez skarżących piwnicy), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.
Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 156 § 1 pkt 2, art. 28, art. 61a § 1, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, szczegółowo jej uzasadniając.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach zakwestionowanego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że niezasadny jest zarzut skarżących, iż stanowisko organu jest sprzeczne z wcześniej wydaną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki stwierdzenia nieważności nie były i nie mogły być rozstrzygane w zaskarżonym postanowieniu, bowiem dotyczy ono rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy wznowienia postępowania nie są konkurencyjne względem podstaw stwierdzenia nieważności decyzji i są one rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane z naruszeniem wskazanych w postanowieniu przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co przesądza o konieczności zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestionowane postanowienie nie jest niekorzystne dla strony skarżącej.
W piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" T. i S. M. wskazali, iż w dniu 27 sierpnia 2016 r. otrzymali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą zakwestionowali w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie udzielił odpowiedział na ten wniosek oraz nie poinformował skarżących jako strony o jego rozpatrywaniu. Następnie w dniu [...] Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] Decyzja z dnia [...] była wydana na wniosek skarżących, mimo to organ nie poinformował ich jako strony postępowania o jej wydaniu. Decyzja ta również nie została skarżącym doręczona, w związku z powyższym nie znają jej treści. O wydaniu tej decyzji skarżący powzięli wiedzę dopiero w dniu 26 listopada 2016 r., tj. po otrzymaniu i zapoznaniu się z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Łd 835/16 z dnia 17 listopada 2016 r. oraz odpowiedzi na skargę.
A ponieważ organ milczał, zachowując bierność nie odpowiadając na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie powiadamiał skarżących o jego rozpatrywaniu uznali oni, że otrzymana "dwuznaczna" decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności jest ostateczną, dlatego złożyli od niej odwołanie. Skarżący podkreślili, że zachowanie organu jest niezrozumiałe, bowiem w świetle błędnego pouczenia nie podjął on stosownych działań. Organ, który błędnie pouczy stronę o przysługujących jej środkach zaskarżenia, nie może z urzędu dokonywać sprostowania wydanego aktu. Pozostaje mu jedynie pisemne poinformowanie strony o prawidłowym toku zaskarżenia. W związku z powyższym w treści oraz wnioskach skargi na postanowienie z dnia [...] skarżący odnieśli się także do decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.
W ocenie skarżących istnieją podstawy prawne wynikające wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, które to Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomija.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:
- 1) uchylenie postanowienia z dnia [...] oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...],
- 2) usunięcie stanu niezgodnego z prawem dotyczącym postanowień organów obu instancji w związku z decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] / [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy,
- 3) stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.), ewentualnie, działając z ostrożności procesowej o uchylenie tej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy oraz decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 135 wskazanej ustawy,
- 4) uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli,
- 5) wydanie drogą pocztową odpisu decyzji z dnia [...], ponieważ do dnia dzisiejszego decyzja ta nie została nam przekazana,
- 6) wstrzymanie wykonania zaskarżonych aktów administracyjnych do czasu rozpoznania skargi przez Sąd,
- 7) zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, odmówił jego wstrzymania.
W piśmie z dnia 6 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odniosło się do treści pisma skarżących z dnia 29 listopada 2016 r. wyjaśniając, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...], uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie jest korzystne dla skarżących. Natomiast na decyzję Kolegium z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...], znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, T. i S. M. zakwestionowali w drodze skargi, która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Łd 13/17. Zarzuty podniesione w piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tym niemniej organ wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Kolegium za pośrednictwem organu pierwszej instancji w dniu 19 września 2016 r. Kolegium decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Pierwotnie decyzja z dnia [...] została wysłana do skarżących w dniu 17 października 2016 r. pod błędny adres. Po zauważeniu omyłki w adresie decyzja została ponownie wysłana i wskutek czego została doręczona skarżącym w dniu 7 grudnia 2016 r. Skargą z dnia 29 listopada 2016 r. T. i S. M. zakwestionowali ww. decyzję z dnia [...] Wbrew twierdzeniom skarżących w nieostatecznej decyzji z dnia [...] zawarte jest prawidłowe pouczenie o możliwości jej zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym, co do zasady, związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia tego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazana przez skarżących w skardze decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stanowiła przedmiot odrębnej skargi objętej sygn. akt II SA/Łd 13/17 i z tej przyczyny pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 13/17, Sąd skargę tę odrzucił, wskazując w uzasadnieniu szczegółowe motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] ustalającą, na wniosek J. K., warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na lokal gastronomiczny oraz dobudowę schodów zewnętrznych do budynku (wybicie otworu drzwiowego) na terenie działek położonych w K. przy ul. A 13, nr ewid. 428/8 i 429/5, obręb [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Przepis ten miał w sprawie zastosowanie w oparciu o art. 144 k.p.a., ponieważ formą rozstrzygnięcia w pierwszej instancji było zaskarżalne postanowienie, a zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o treść tego przepisu należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
- 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
- 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przy tym przyjąć, że zawarte w tym przepisie stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.
Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji (postanowienia) uchylającej decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a Kolegium w jego uzasadnieniu prawidłowo wykazało przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W szczególności Kolegium zasadnie uznało, że organ pierwszej instancji posiadając wiedzę, że skarżący są właścicielami mieszkania znajdującego się w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem decyzji, a planowany do zmiany przeznaczenia z mieszkalnego na usługowy – gastronomiczny, usytuowany bezpośrednio pod ich mieszkaniem oraz że wykazują oni swój interes prawny i przedstawiają konkretne zarzuty wobec decyzji, powinien ich pouczyć, jakie konkretne środki prawne służące weryfikacji decyzji przysługują takim osobom i w jakim terminie oraz zwrócić się do nich o sprecyzowanie podania z dnia 17 marca 2011 r., czy ich intencją jest złożenie któregoś z tych środków.
Trafnie także stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuszczając się zaniechania powyższych pouczeń utrudnił skarżącym złożenie wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu. Niewątpliwie w tej sytuacji w sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo wskazało, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy intencją T. i S. M., składających podanie z dnia 17 marca 2011 r., było żądanie wznowienia postępowania, a następnie podjąć dalsze działania stosownie do dokonanych ustaleń.
Sąd podkreśla przy tym, że brak ustosunkowania się do merytorycznego stanowiska skarżących zaprezentowanego w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji nie może podważać legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które ma charakter wyłącznie procesowy i nie może rozstrzygać merytorycznej zasadności podstawy wznowienia, na którą powołują się skarżący (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Badanie bowiem zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., jak słusznie wskazał organ odwoławczy, następuje dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Uchylenie zatem przez Kolegium postanowienia organu pierwszej instancji nie jest niekorzystne dla skarżących. W założeniu ma ono bowiem prowadzić do dokonania przez organ pierwszej instancji prawidłowej oceny zachowania przez strony terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, co w następstwie prawidłowo poczynionych ustaleń powinno zmierzać do zapewnienia im udziału w kwestionowanym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
JK