Uzasadnienie
II SA/Łd 948/22
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 września 2022 r. (znak: SKO.4114.484.2022) wydaną na podstawie art. 16 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 11 sierpnia 2022 r. (znak: MOPS.532.36584.2022) orzekającą o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że 29 lipca 2022 r. S.B. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgierzu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Do wniosku załączono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 lipca 2022 r. (znak: R/10/021190192) o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r. w związku z pobytem skarżącej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 lipca 2022 r. (znak: R/10/021190192) o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 lipca 2022 r.
Organ I instancji decyzją z 11 sierpnia 2022 r. odmówił przyznania S.B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z tym, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została jedynie wstrzymana z uwagi na pobyt strony w zakładzie opiekuńczo-leczniczym sporne świadczenie skarżącej nie przysługuje.
W odwołaniu od powyższej decyzji działająca w imieniu S.B. córka – E.B. – zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż wskutek przebywania w zakładzie opiekuńczo-leczniczym skarżąca straciła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w związku z treścią art. 75 ust. 4 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj.: Dz.U. z 2022 poz. 504) [dalej: ustawa o FUS].
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 rok życia w przypadku, gdy jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, pomimo zawieszenia wypłaty powyższego świadczenia. W ocenie Kolegium posiadanie uprawnienia do wspomnianego dodatku stanowi negatywną przesłankę do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co wynika wprost z brzmienia art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Powołując się na art. 75 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o FUS Kolegium wywiodło, że wstrzymanie wypłaty świadczenia, w tym dodatku pielęgnacyjnego nie oznacza tym samym utraty lub pozbawienia prawa do tegoż dodatku, a jedynie stan, w którym organ nie podejmuje czynności wypłaty z uwagi na powyższe okoliczności. Przy czym wstrzymanie wypłaty świadczenia może zakończyć się zarówno wznowieniem wypłaty świadczenia opisanym w art. 135 powoływanej ustawy, jak też zawieszeniem prawa do świadczenia lub jego ustaniem.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 lipca 2022 r. czasowo wstrzymano wypłatę dodatku pielęgnacyjnego, jednakże nie jest to równoznaczne z ustaniem prawa do tegoż świadczenia. Stąd Kolegium uznało, że dopiero, gdy stronie zostanie uchylone prawo do dodatku pielęgnacyjnego będzie ona mogła nabyć uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. W okresie wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, z uwagi na przebywanie osoby uprawnionej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.B., działająca jako pełnomocnik swej matki S.B., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżąca spełnia przesłankę otrzymania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z racji ukończenia 75 lat życia,
- - art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, albowiem jest ona osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego, podczas gdy skarżąca nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z racji przebywania w zakładzie opiekuńczo-leczniczym,
- - przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a to poprzez brak rozpatrzenia przez organ zagadnienia, czy utrata uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego może być wiązana z faktem wstrzymania przez ZUS wypłaty tego świadczenia, na jakiej podstawie, jakich przesłankach ZUS może wstrzymać wypłatę dodatku pielęgnacyjnego.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła szeroko poglądy judykatury oraz zaakcentowała, że skoro w sprawie została wydana przez ZUS decyzja o wstrzymaniu skarżącej wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a skarżąca w toku postępowania podnosiła, że decyzja ta jest konsekwencją jej pobytu w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, to obowiązkiem organów administracji było zweryfikowanie podnoszonych twierdzeń skarżącej, przy uwzględnieniu akcentowanego charakteru prawnego decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego i skutków, jakie decyzja ta wywołuje. Powyższych ocen i ustaleń orzekające organy administracji zaniechały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym strony skarżącej z 9 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej wyznaczonej z urzędu - radca prawny K.J. - uzupełniając skargę - podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy o FUS poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że strona skarżąca ma prawo do dodatku pielęgnacyjnego mimo zawieszenia tego prawa w związku z przebywaniem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, podczas gdy wspomniana okoliczność jest równoznaczna z utratą prawa do dodatku pielęgnacyjnego.
Ponadto pełnomocnik zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez niezebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych a to poprzez brak rozpatrzenia przez organ zagadnienia, iż zawieszenie przez ZUS dodatku pielęgnacyjnego w związku z przebywaniem skarżącej w zakładzie leczniczo - opiekuńczym, jest równoznaczne z utratą prawa do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem strony potwierdza ten fakt również decyzja ZUS z 15 lipca 2022 r., która w uzasadnieniu jasno wskazuje, że osobie przebywającej w zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.
W związku z powyższym pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniami Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 13 stycznia 2023 oraz 3 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na oświadczenie pełnomocnika strony skarżącej o braku możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 3 lutego 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena skutków prawnych wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej w kontekście jej wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zasadniczym obowiązkiem każdego organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie zmierzające do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej jest poprawne ustalenie stanu faktycznego tej sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Według zaś art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że o zakresie koniecznych ustaleń kształtujących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej decyduje przepis (przepisy) prawa materialnego, które w danej sprawie mają zastosowanie. Jak natomiast wynika z kontrolowanych decyzji, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w szczególności osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy). Ustawodawca przewidział wyjątki od powyższej sytuacji: zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust.
- 6) oraz osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (ust. 5).
Z akt sprawy wynika, że skarżąca S.B. niewątpliwie ukończyła 75 rok życia i co do zasady jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu jednak skarżąca – jako uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych – nie ma możliwości otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, nawet mimo wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca nie kwestionuje wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, jednak zdecydowanie akcentuje, iż okoliczność ta nie jest przeszkodą do przyznania spornego świadczenia, skoro wynika z przebywania w zakładzie opiekuńczo-leczniczym.
Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy mieć na uwadze przesłanki, na podstawie których ZUS może wstrzymać wypłatę dodatku pielęgnacyjnego. Konieczne jest zatem sięgnięcie do ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 504) [dalej: ustawa o FUS]. Stosownie do art. 75 ust. 1 i 4 ustawy o FUS dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Podkreślenia tu wymaga, że aksjologią dla przyjętego w powołanym przepisie rozwiązania jest zasadne uznanie, że w okresie, w którym osoba uprawniona do tego świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przebywa w instytucji wskazanej w tym przepisie (np. zakładzie opiekuńczo-leczniczym) ma ona już zapewnioną konieczną opiekę i pielęgnację, przez co odpada celowość dodatkowego finansowania jej zwiększonych potrzeb opiekuńczych zapewnianych przez osoby trzecie (por. I. Jędrasik-Jankowska, Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Lex, komentarz do art. 75).
Mając na uwadze cytowany wyżej przepis należy stwierdzić, że fakt przebywania osoby uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego w jednej ze wskazanych w tym przepisie placówek, skutkuje utratą uprawnienia do tego świadczenia.
Na gruncie niniejszej sprawy zwrócić zatem należy uwagę na dwie okoliczności wynikające z akt administracyjnych:
- - pierwsza, to podnoszony przez skarżącą w toku postępowania fakt jej przebywania w zakładzie opiekuńczo-leczniczym;
- - druga, to wstrzymanie od 1 sierpnia 2022 r. wypłaty dodatku pielęgnacyjnego (decyzją z 15 lipca 2022 r.).
Okoliczność wskazana jako pierwsza została całkowicie pominięta przez orzekające organy administracji publicznej przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i przy ocenie tej sprawy, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że fakt przebywania skarżącej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym ma istotne znaczenie prawne dla tej sprawy, gdyż jak wyżej wskazano, osoba, której przyznano dodatek pielęgnacyjny, traci do niego uprawnienie, jeżeli przebywa przez określony czas w placówce wskazanej w tym przepisie, czyli m.in. właśnie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym (art. 75 ust. 4 ustawy o FUS). Zwrócić przy tym należy uwagę na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 17 marca 2011 r., I OSK 1954/10, zgodnie z którym "osoba, której nawet przyznano dodatek pielęgnacyjny traci do niego uprawnienia, jeżeli przebywa przez określony czas w jednej z placówek wskazanych w art. 75 ust. 4 ustawy emerytalnej. Nie jest w związku z tym uprawniona do otrzymywania tego dodatku."
Istnienie omawianego uprawnienia jest kluczowe z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, gdyż rzutuje na to, czy w sprawie w ogóle zachodzić może kolizja między uprawnieniem do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Tak więc ocena wystąpienia w sprawie konkurencyjności świadczeń, na co powoływały się organy administracji w niniejszej sprawie, wymagała przesądzenia tego, czy skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, jednak ocena ta winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem spełnienia przesłanek z cytowanego wyżej art. 75 ust. 4 ustawy o FUS, czego organy w tej sprawie nie dokonały.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że zaprezentowane przez orzekające organy stanowisko o przysługiwaniu skarżącej uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego świadczy o naruszeniu art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy o FUS, a także o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za dowolne bowiem należy uznać ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym, gdyż zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Przedstawione naruszenie prawa pozostaje przy tym w związku z drugą ze wskazanych wyżej okoliczności, tj. z faktem wstrzymania przez ZUS skarżącej wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Przypomnieć bowiem należy, iż organy administracji stały na stanowisku, że wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego decyzją ZUS z 15 lipca 2022 r. nie wpływa na uprawnienie skarżącej do tego dodatku. Powyższe stanowisko nie zasługuje na akceptację, bowiem nie uwzględnia charakteru prawnego tej decyzji i skutków jakie ona wywołuje.
Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiadające się w zakresie charakteru prawnego decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego. I tak, WSA w Warszawie w wyroku z 23 lipca 2010 r., I SA/Wa 906/10 wskazał, że decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego potwierdza utratę prawa do tego dodatku. Ponadto, NSA w wyroku z 24 marca 2011 r., I OSK 2031/10 podkreślał, że decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego pełni rolę aktu pozbawiającego stronę prawa do tego dodatku bez eliminowania decyzji przyznającej to świadczenie (por. także wyrok WSA w Białymstoku z 10 listopada 2020 r., II SA/Bk 610/20 oraz WSA w Gliwicach z 10 czerwca 2021 r., II SA/Gl 207/21).
Podzielając trafność tych poglądów należało stwierdzić, że przyjęte przez orzekające w sprawie organy administracji stanowisko, iż decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego potwierdza w istocie uprawnienie do tego dodatku pozostaje w sprzeczności do zaprezentowanych wyżej poglądów, wyrażanych już przez sądy administracyjne, i nie zasługiwało na akceptację. Skoro bowiem w sprawie została wydana przez ZUS decyzja o wstrzymaniu skarżącej wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a skarżąca w toku postępowania podnosiła, że decyzja ta jest konsekwencją jej pobytu w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, to obowiązkiem organów administracji było zweryfikowanie podnoszonych twierdzeń skarżącej, przy uwzględnieniu akcentowanego charakteru prawnego decyzji wstrzymującej wypłatę analizowanego świadczenia i skutków jakie decyzja ta wywołuje. Powyższych ocen i ustaleń orzekające organy administracji zaniechały.
Reasumując należało zatem stwierdzić, że Kolegium oraz organ I instancji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności faktycznych, kluczowych z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych), czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a. Ocena bowiem istnienia uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego - wymagała także przeprowadzenia analizy przesłanek miarodajnych z punktu widzenia art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy o FUS. To z kolei nakazywało, aby przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia uwzględnić, podnoszony przez skarżącą fakt przebywania w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Poczynienie wskazanych analiz i ustaleń było przy tym nieodzowne z punktu widzenia prawidłowego ustalenia, czy skarżącej przysługiwało uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem, czy w sprawie zachodziła konkurencyjność obu przedstawionych świadczeń (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Powyższe świadczy więc o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy o FUS) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a.) - które także niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c ustawy p.p.s.a.).
Zwrócić przy tym należy uwagę, że celem regulacji z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (kolizja świadczeń) jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Skutkiem zastosowania reguły wynikającej z tego przepisu, powinna być więc możliwość korzystania przez osobę uprawnioną z jednego z tych świadczeń, a nie całkowite wyeliminowanie prawa do każdego z nich (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 10 listopada 2020 r., II SAB/Bk 610/20). Stanowisko zaś przyjęte przez orzekające w sprawie organy prowadziło w istocie do wskazanej ostatnio sytuacji, tj. pozbawienia skarżącej możliwości pobierania jednego z tych świadczeń.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą obowiązane zweryfikować podnoszone przez stronę twierdzenia o przebywaniu skarżącej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, przy uwzględnieniu omówionego wyżej charakteru prawnego decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego od 1 lipca 2022 r. i skutków jakie decyzja ta wywołuje. Dodatkowo, organ powinien zbadać czy zachodzi przesłanka z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w kontekście tego, czy zakład opiekuńczo-leczniczy zapewnia skarżącej całodobowe utrzymanie czy jednak skarżąca współfinansuje swój pobyt.
Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 68).
is