Uzasadnienie
II SA/Łd 95/06
Decyzja (Nr [...]) z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Ł.- G. odmówił A. C. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego w miesiącu listopadzie 2005 roku. Uzasadniając wskazał, iż ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) faktyczny dochód netto rodziny wnioskodawcy wynosi 647 zł. Składają się na niego dochód z prac dorywczych – 200 zł, renta rodzinna siostrzenicy – 332,38 zł oraz dofinansowanie do czynszu – 114,62 zł. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, dochód rodziny uprawniający do otrzymania zasiłku okresowego nie może przekraczać określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, kryterium dochodowego rodziny, które w niniejszej sprawie wynosi 632 zł. Ze względu na fakt, iż dochód rodziny jest wyższy od kryterium dochodowego rodziny brak jest podstaw do przyznania zasiłku okresowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż z uwagi na posiadane orzeczenie o stwierdzonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, do października 2003 roku otrzymywała zasiłek stały, bon żywnościowy. Pomoc ta została zawieszona po złożeniu w organie nowego orzeczenia, stwierdzającego lekki stopień niepełnosprawności. Zdaniem strony podstawą odmowy przyznania świadczenia było również oświadczenie skarżącego, iż w miesiącu wrześniu i październiku z prac dorywczych uzyskał wynagrodzenie w kwocie 200 zł. Podkreślił, iż wynagrodzenie takie nie może zostać potraktowane jako stały dochód i wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją ([...]) z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przytoczył treść art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, iż jego konstrukcja to wyliczenie matematyczne, które w niniejszej sprawie wygląda następująco: 316 zł x 2 osoby = 632 zł – czyli kryterium dochodowe dla rodziny gospodarującej, minus – 647 zł, - łączny dochód w rodzinie = -15 a zatem jest to dochód, który nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku. Przy czym organ nie kwestionuje, iż sytuacja strony jest trudna, jednakże została ona zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności a jej rodzina składa się z dwóch osób. Niewątpliwie nieprzyznana pomoc finansowa jest dla wnioskodawcy krzywdząca, niemniej jednak nie ma w obowiązującym stanie prawnym, możliwości przyznania zasiłku okresowego z dochodem powyżej ustawowego kryterium dochodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyjaśnił, iż w związku ze zmianą przyznanego mu stopnia niepełnosprawności, od października 2005 roku nie jest mu przyznawany zasiłek stały. Nadto niesłusznie organ orzekający uznał jego dochód z prac dorywczych za stałe wynagrodzenie otrzymywane regularnie. Wyliczając dochód strony należy uwzględnić jedynie rentę siostrzenicy i dodatek finansowy do czynszu za mieszkanie, a to daje kwotę 447 zł na dwie osoby, a taka kwota uzasadnia przyznanie pomocy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, jednakże nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Rozpatrując skargę w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, których skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności a zatem winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny ale i w równej mierze słuszny interes obywateli. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika nadto z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zasada wypływająca z powyższej regulacji, określana jako zasada praworządności, nie może być zatem interpretowana w taki sposób, który prowadziłby do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP.
Ustalony na podstawie akt administracyjnych stan faktyczny sprawy kształtuje się następująco. Wnioskiem z dnia [...] skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej i wskazał, iż pracuje dorywczo, z tego tytułu otrzymuje 200 zł, nadto siostrzenica, z którą mieszka dostaje rentę rodzinną w wysokości 332,38 zł, na wspólny dochód składa się także dodatek mieszkaniowy w kwocie 114,62 zł. Strona wyjaśniła, iż mieszka w trzy pokojowym mieszkaniu, nie pracuje, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, ważne do dnia 31 października 2007r. Do wniosku załączył również odrębne oświadczenie z listopada 2005 roku, w którym wyjaśnił, że pracuje dorywczo i zobowiązuje się do dostarczenia do urzędu decyzji o rejestracji w urzędzie pracy oraz decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, wskazał także, że od początku listopada 2005 roku razem z siostrzenica, prowadzi gospodarstwo domowe. W aktach znajdują się jeszcze dwa oświadczenia skarżącego, pierwsze z czerwca 2005r., w którym oświadcza, iż w mieszkaniu zameldowany jest na pobyt stały, właścicielką mieszkania jest siostra, która również jest w tym mieszkaniu zameldowana, stara się sam opłacać wydatki i z prac dorywczych uzyskuje dochód około 150 zł. Z kolei z drugiego oświadczenia wynika, iż z prac dorywczych otrzymuje kwotę 300 zł miesięcznie a ponadto od października 2005 roku mieszka ze skarżącym córka siostry, jednakże prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Ponadto zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dla siostrzenicy skarżącego, potwierdzające kwotę otrzymywanej renty rodzinnej oraz decyzja, na podstawie, której Prezydent Miasta przyznał H. C.-M. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2005r. do 30 kwietnia 2006r. Jak również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS oraz ocena sytuacji rodziny. Powyższe wynika z akt administracyjnych sprawy i nie budzi wątpliwości, ustalenia te nie były kwestionowane przez strony.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 w/w ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje m.in. osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 w/w ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 ustawy). Dla prawidłowej analizy, kontroli zaskarżonej decyzji istotne jest zatem ustalenie wysokości dochodu rodziny. Ustawodawca, w art. 6 w/w ustawy zdefiniował pojęcie "dochodu na osobę w rodzinie" wskazując, iż jest to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (ust.
- oraz "dochodu rodziny" jako sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie (ust. 4). Dodatkowo zaś wskazał w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób".
W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej wyliczając dochód na osobę w rodzinie przyjął dochód skarżącego z prac dorywczych w kwocie 200 zł, a zatem kwotę zgodną z ostatnim oświadczeniem. Uwzględnił również rentę rodzinną siostrzenicy, z którą strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo rodzinne oraz dodatek mieszkaniowy przyznany siostrze strony skarżącej. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji przyznającej ten dodatek, jej adresatem a zarazem podmiotem nabywającym prawo do dodatku mieszkaniowego jest Pani H. C.-M., siostra Pana C.. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr71, poz. 734 ze zm.) ust. 1 "dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:
- najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,
- osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,
- osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,
- innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,
- osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.
ust.
- Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1.". Nadto dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej (art. 7 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych).
Pani C.-M. jest właścicielką mieszkania, jest w nim zameldowana, jednak na stałe mieszka wraz z rodziną w D.. Ponieważ złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowego dodatku i spełniała przesłanki jego przyznania, otrzymała decyzję dla niej pozytywną. Jednakże należy podkreślić, iż przedmiotowy dodatek został przyznany konkretnie Pani C.-M., nie skarżącemu czy jego siostrzenicy, dlatego też nie jest właściwe zaliczenie kwoty tego dodatku do dochodu wspólnego strony i siostrzenicy. Dodatek ten ma charakter osobisty i nie może być doliczany do dochodu innej osoby. Organ winien uwzględnić wyłącznie kwotę wynagrodzenia otrzymywanego przez Pana C. z prac dorywczych tj. jak sam oświadczył kwotę 200 zł oraz rentę rodzinną siostrzenicy w wysokości 332,38 zł (netto), kwota ta została wskazana w zaświadczeniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. Podmioty te prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i wyłącznie im przysługujące dochody można przyjąć jako podstawę matematycznego wyliczenia.
Organ administracji II instancji nie zakwestionował słuszności zaliczenia dodatku mieszkaniowego do dochodu skarżącego i jego siostrzenicy zaś w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji przyznającej ten dodatek z wyraźnym wskazaniem jej adresata. Nie zostało zatem prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W myśl zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.
W skardze i odwołaniu skarżący kwestionował uznanie uzyskiwanego przez niego z prac dorywczych dochodu jako dochodu stałego. Wyjaśnić należy, iż dochód ten nie może i nie był tak traktowany, natomiast zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...)". W oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej skarżący wskazał "nie podejmuje stałego zatrudnienia jedynie prace dorywcze za kwotę 200 zł m-c", dlatego też tę kwotę organ uwzględnił przy wyliczeniu dochodu na rodzinę.
Reasumując zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji dotknięta jest naruszeniem prawa, które uprawnia Sąd orzekający do ich uchylenia. Organ administracji publicznej niewłaściwe zastosował przepisy ustawy o pomocy społecznej czym ograniczył możliwości strony ubiegania się o pomoc finansową. Wskazać należy również na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.